In het lokale bestuur is veel te doen over democratische vernieuwing, zoals het ‘uitdaagrecht’ (Right to Challenge) waarmee burgers overheidstaken kunnen overnemen. Met nieuwe wetgeving op komst zijn alle ogen gericht op de VNG, de koepelorganisatie van gemeenten die een grote rol speelt bij de uitwerking van deze democratische vernieuwing, schrijft jurist en onderzoeker Esmée Driessen in een artikel voor EW Podium.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft onlangs een voorbeeld gepubliceerd van de Verordening Participatie en Uitdaagrecht. Met de modelverordening sorteert de VNG alvast voor op de wijziging van art. 150 Gemeentewet (zie ook mijn vorige bijdrage aan EW Podium) en geeft zij gemeenten een voorbeeld van hoe de ‘uitdaagregels’ die straks op basis van dit wetsartikel kunnen worden gemaakt, eruit kunnen zien. Gemeenten kunnen dit voorbeeld één op één overnemen, of er inspiratie uit putten en met een eigen regeling komen. De ervaring leert echter dat veel gemeenten de VNG-modelverordeningen zonder aanpassingen overnemen, waardoor we nu al weten hoe de uitdaagregels in een groot deel van het land zullen uitpakken. Wat valt daarin op?
Esmée Driessen (1993) studeerde Staats- en bestuursrecht in Maastricht en werkt momenteel als promovenda en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden aan een proefschrift over burgerinitiatieven en Right to Challenge.
Dit is een artikel van EW Podium. Daarop publiceert de redactie van EW elke week meerdere artikelen van jonge schrijvers, die vanuit hun eigen onderzoek, expertise of werkervaring willen bijdragen aan het publieke debat.
Beter is niet altijd goedkoper
Allereerst de definitie van het uitdaagrecht. De VNG omschrijft het uitdaagrecht als het ‘recht van ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen om een verzoek bij het bevoegde bestuursorgaan in te dienen om de feitelijke uitvoering van een gemeentelijke taak over te nemen, als zij denken deze taak beter en goedkoper uit te kunnen voeren’. Dit sluit aan bij de Memorie van Toelichting van artikel 150.
Maar dat het gaat om een opsomming (beter én goedkoper) is ongelukkig. Veel initiatieven die al onder het uitdaagrecht vallen, zijn (vaak) beter óf (soms) goedkoper. Dat initiatieven meestal niet goedkoper zijn, komt doordat initiatieven iets extra’s bieden ten opzichte van de gemeentelijke uitvoering. Bijvoorbeeld groenbeheer in combinatie met sociale dagbesteding of begeleiding naar betaald werk. Daarnaast is het ook voor de gemeenten vaak niet duidelijk hoeveel een bepaalde taak kost. Kosten worden berekend voor het hele gemeentelijke grondgebied, waardoor het lastig te berekenen is hoeveel deze taak kost voor wijk X, het werkgebied van het initiatief. Met de begripsomschrijving van de VNG en de minister vallen veel initiatieven dus buiten de boot, zonder steekhoudende argumentatie.
De juiste ingang vinden bij de gemeente
Uit de begripsomschrijving blijkt eveneens dat het uitdaagrecht feitelijk een verzoek is van burgers tot het ‘overnemen’ van bepaalde gemeentetaken. Dat is positief. Of het initiatief doorgang kan vinden, is afhankelijk van veel factoren en wettelijke kaders, waardoor een recht op overname zo geclausuleerd moet worden dat er feitelijk weinig van overblijft.
Dat sprake is van een verzoek juich ik ook om een andere reden toe. Uit onderzoek blijkt dat initiatiefnemers moeite hebben om de (juiste) ingang bij de gemeente te vinden. De verzoek-benadering biedt dan een handig aanknopingspunt om dit knelpunt aan te pakken. Gemeenten die echt werk willen maken van het faciliteren van burgerinitiatieven, zouden die benadering breder moeten trekken en dus niet alleen van toepassing laten zijn op uitdaaginitiatieven. Het knelpunt speelt namelijk bij veel initiatieven, ook zij die niet onder de uitdaagvlag opereren, zoals net gezegd omdat zij niet goedkoper zijn of bijvoorbeeld omdat zij niet willen overnemen, maar met de gemeente willen samenwerken (‘co-creatie’).
Gemeentes moeten alleen definiëren wat níet mag
Als de gemeente kiest voor uitdaagrecht, dan moet zij daarvoor regels opstellen omdat nu eenmaal niet álles uitgedaagd kan worden. Het VNG-voorbeeld biedt hiervoor twee opties. Een negatieve benadering: ‘In de volgende gevallen is [uitdaagrecht] niet mogelijk’ of de positieve benadering ‘[uitdaagrecht] is mogelijk bij….’. Die laatste raad ik niet aan, want kenmerkend aan initiatieven is dat zij beleidsterrein- en taak overstijgend zijn. Wie kan nu al overzien wat voor mooie initiatieven er naar boven zullen komen? Dan is het jammer als zo’n mooi initiatief niet in het ‘positieve’ rijtje met definities staat en dus niet levensvatbaar zou zijn.
De negatieve benadering heeft dus mijn voorkeur, maar bij een aantal uitsluitingsgronden heb ik zo mijn vraagtekens. Laat ik er hier drie noemen.
Onhandige uitsluitingsgronden
Allereerst is uitdagen volgens de VNG niet mogelijk op het gebied van de begroting, tarieven voor gemeentelijke dienstverlening en belastingen. Die taken moeten vanwege hun aard altijd in handen blijven van de gemeente, volgens het zogenaamde ‘gesloten stelsel’.
Lees ook dit stuk van Esmée Driessen: Wetgeving is geen oplossing voor democratisch tekort
Maar er zijn wel meer taken die naar hun aard een gemeentezaak moeten blijven, maar daarover zwijgt het VNG-voorbeeld. Gelukkig kent de Gemeentewet daar al een regeling voor in art. 156 en 165. Het zou daarom goed zijn om met de uitdaagregels bij deze regeling aan te sluiten.
Daarnaast is uitdagen niet mogelijk wanneer het geld dat het initiatief nodig heeft, boven de Europese drempelwaarde uitkomt. Als bedragen boven deze drempel komen, moet er een Europese aanbesteding volgen, waardoor ook gegadigden uit andere EU-lidstaten in aanmerking komen voor de gelden. Omdat deze opdrachten in competitie moeten worden verdeeld, kan het initiatief dus niet direct geld krijgen en beginnen.
Hoewel de grond dus bedoeld is om initiatiefnemers te behoeden, vind ik ‘m vreemd. De insteek van de uitdaagregels is toch dat er een verzoek kan worden gedaan en niet dat er een daadwerkelijk recht op overname en budget bestaat?! Waarom zou een verzoek waarbij het om een aanzienlijk bedrag gaat dan niet kunnen? Bovendien kan ook onder de Europese drempelwaarde de verplichting bestaan om aan te besteden of kunnen andere uit het aanbestedingsrecht afkomstige verplichtingen gelden. Geldt in die gevallen de uitsluitingsgrond dan niet?
Tot slot is uitdagen ook niet mogelijk wanneer het belang van het uitdaagrecht niet opweegt tegen de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen. Het is interessant om te zien welke situaties hieronder zouden kunnen vallen en hoe vaak gemeenten van deze vangnetbepaling gebruik gaan maken.
Motiveringseisen houden weinig rekening met realiteit van initiatieven
Wanneer een verzoek wordt gedaan, moet dat gemotiveerd zijn. De verzoekers moeten aangeven om welke taak het gaat en waarom het beter en goedkoper kan. Dat lijk mij logisch, maar het VNG-voorbeeld noemt daaromtrent enkele minder geslaagde ‘motiveringseisen’. Zoals de eis van ‘draagvlak’. Draagvlak is een erg breed en vaag begrip en bovendien niet voor elk initiatief (in gelijke mate) belangrijk. Waarom dan wel die eis stellen?
Ook moet de initiatiefnemer een kostenindicatie geven. Dat past bij de begripsomschrijving (‘beter én goedkoper’), maar het is voor burgers een flinke kluif om op voorhand al te weten wat iets gaat kosten en wat het normale budget van de gemeente is.
Lees ook deze column van Gerry van der list terug over de participatieparadox: hoe inspraak ongelijkheid vergroot
Het probleem met de gedetailleerde motiveringseisen is dat initiatieven organisch zijn: ze ontstaan van onderop als ‘goed idee’ en beginnen vervolgens te broeien en groeien. De motiveringseisen houden daar te weinig rekening mee. Uitdagers wordt gevraagd om een soort projectplan inclusief kostenindicatie en borging van kwaliteit. Zijn zulke zaken noodzakelijk wanneer het alleen nog gaat om een verzoek? Zulke dingen kristalliseren zich normaal gesproken pas uit in de gesprekken die noodzakelijkerwijs gevoerd worden tussen gemeente en initiatief indien het verzoek leidt tot (ambtelijke) ondersteuning (zie hierna).
Gemeente moeten verwachtingen managen
Het bestuursorgaan, meestal het college van B&W, moet op elk verzoek reageren. Bij een positieve beslissing is ambtelijke ondersteuning van het initiatief mogelijk. Daarmee wordt die beslissing een besluit. De rechtspositie van de initiatiefnemers verandert door de beslissing, omdat zij nu recht hebben op ambtelijke ondersteuning. Een positieve reactie op het verzoek betekent niet automatisch dat het initiatief ook daadwerkelijk zal plaatshebben. Daar moeten ook andere kaders (bijvoorbeeld subsidie- of vergunningskaders) op na worden geslagen.
Dat vraagt dus iets van de gemeente in het kader van verwachtingsmanagement. Waarom onderzoekt de gemeente dan niet meteen ook die andere kaders? Vaak is onduidelijk welke vergunningen er allemaal precies nodig zijn en welke subsidiepotjes kunnen worden aangeboord en wordt dat pas helder zodra de omvang en het plan van het initiatief een vastere vorm krijgen, waar vaak de nodige gesprekken met alle betrokken partijen overheen gaan.
Houd het VNG-voorbeeld nog eens kritisch tegen het licht
De uitwerking van de uitdaagregels in de VNG-modelverordening is al met al geen slecht begin voor meer burgerparticipatie via het uitdaagrecht. Zo komt de verzoek-benadering tegemoet aan een veelgehoord knelpunt. Maar de gedetailleerde invulling van dat verzoek en de begripsomschrijving passen jammer genoeg niet goed bij de realiteit van burgerinitiatieven.
Initiatiefnemers kunnen alleen maar hopen dat hun gemeente hier coulant en verstandig mee om zal gaan. Die ruimte hebben gemeenten gelukkig wel. Ze kunnen namelijk wel inspiratie putten uit het VNG-voorbeeld, maar hoeven de uitdaagregels niet één op één over te nemen. Ik raad gemeenten daarom aan om de uitwerking van de uitdaagregels nog eens kritisch tegen het licht te houden.
Wil jij een reactie geven op dit artikel? Discussieer mee! Stuur een reactie van minimaal 200 woorden naar ewpodium@ewmagazine.nl. Inhoudelijke reacties die voldoen aan de algemene fatsoensnormen worden geplaatst onder dit bericht. Zie voorwaarden.