Duidelijke doelen op lange termijn zorgen voor de kortste weg naar resultaat. Het traditionele nieuwjaarsessay van Pieter Duisenberg, president van de Algemene Rekenkamer.
‘Je moet de neiging onderdrukken om vlak bij je auto te kijken. Je moet juist ver weg kijken. Dan anticipeer je beter en reageer je rustiger. De verrassingen van dichtbij komen toch wel in je beeld.’
Zo antwoordde een politieman mij, toen ik hem als tiener vroeg hoe hij met hoge snelheid kon rijden zonder botsingen te maken. Ik heb het antwoord altijd onthouden, al vinden mijn jongvolwassen kinderen nog steeds unaniem dat ik beschamend slecht rijd.
Zeilen kan ik wel. En daar is de vereiste focus niet heel anders. Je hebt een koers naar een doel ver weg en tussenliggende punten of boeien. En door zowel ver weg als dichtbij te navigeren, is het duidelijk waar je naartoe gaat en of je op koers bent. En voorkom je verrassingen en plotseling bijsturen met rukken aan het roer.
In de politiek hoeft het niet veel anders te zijn. Toch lijkt het of de doelen ver weg soms minder spelen of uit beeld zijn. Een paar voorbeelden.
De Algemene Rekenkamer onderzocht de kosten voor asielopvang. Wat bleek? In 21 van de 23 jaar werden de uitgaven vooraf te laag ingeboekt. De begroting werd telkens ingehaald door feitelijke ontwikkelingen. Met als gevolg dat opvangvoorzieningen steeds moesten worden af- en opgeschaald. Terwijl noodplekken meer kosten dan reguliere plekken. De opvang verloopt chaotisch en pakt steeds duurder uit. En nu is het ‘crisis’.
Defensie
Neem dan defensie. Jarenlang waren de investeringen lager dan internationaal afgesproken. Op die koers kun je lang en onbezorgd doorzeilen, lijkt het. Maar langzaam raak je uit koers en realiseer je je dat alleen met een ruk aan het roer iets valt te repareren. Je verhoogt de uitgaven met een tempo dat de industrie, je eigen personeel en je inkoopprocedures amper kunnen bijbenen. Het schip voert te grote zeilen.
Nog een voorbeeld: al in de jaren tachtig waren er de eerste signalen dat het met stikstof niet goed zat in Nederland. Veehouderij en industrie stootten te veel uit. De Algemene Rekenkamer publiceerde in 1990 het eerste onderzoek in een reeks naar mestoverschotten, om alle feiten op een rij te zetten. Er volgden nog vele rapporten, aanpakken en debatten in de Tweede Kamer. Nu zijn we decennia verder. En is het ‘crisis’.
Lange termijn en korte termijn, breed en smal kijken. Sinds ik president van de Algemene Rekenkamer ben, probeer ik hiervoor aandacht te vragen. Alleen zo kun je sturen op resultaten voor inwoners en bedrijven. Als je die resultaten serieus neemt, kun je aan de hand van je doelen het gesprek openen over of je op koers bent en waar je moet bijsturen.
In het eerste deel van dit essay ga ik in op drie kenmerken van onze landelijke financiële huishouding die kortetermijndenken in de hand werken. In het tweede deel bespreek ik het belang van doelen om te weten waar je samen naartoe wilt. Het derde deel gaat over hoe de politiek doelen kan toepassen om resultaten voor Nederland te boeken.
Als ik naar de financiële huishouding van de overheid kijk, zie ik grofweg drie prikkels waardoor resultaten in de politiek uit zicht kunnen raken.
Een kasstelsel
Allereerst valt op dat onze overheid als een van de weinige Europese landen nog werkt met een kasstelsel. Dat heeft een heel groot nadeel: je leeft in financiële zin met de dag. Bij zo’n stelsel kan er vlug met potjes worden geschoven om snel een budget rond te krijgen. Een beetje zoals studenten hun kasboekje bijhouden, met allerlei prikkels op de korte termijn.
Het is geen boekhouding zoals bij bedrijven gebruikelijk is. Met een balans en een onderscheid in kosten en investeringen, waar je dan afschrijvingen doet en voorzieningen treft voor onderhoud en vervanging. Ik zie het onder meer terug in onze wegen, viaducten en bruggen. De Algemene Rekenkamer constateert al een jaar of tien overal in het land achterstallig onderhoud. Rijkswaterstaat geeft wel aan geld voor onderhoud nodig te hebben, maar de aandacht is er vooral voor nieuwbouwprojecten. Nu gaan we naar een niveau dat we straks sommige bruggen niet meer kunnen gebruiken. Dat was te voorzien, toch?
Nieuwjaarsessay Pieter Duisenberg: breder kijken om vooruit te komen
De tweede prikkel die vooruitdenken in de weg staat, is dat budgetten worden verdeeld per ministerie. Zo kan het dat geld voor omscholing als een kostenpost staat ingeboekt bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), maar dat de positieve effecten, zoals minder uitkeringen en minder werkloosheid, niet worden geteld bij het ministerie van Sociale Zaken of Economische Zaken. Niet breed maar smal kijken, vanuit de eigen koker.
Die prikkel ligt ook op de loer in de maanden na Prinsjesdag, tijdens de behandelingen van de begrotingen in de Tweede Kamer. Deze worden per ministerie of Kamercommissie ingedeeld. Hierdoor loop je het risico vooral vanuit een beleidsterrein te redeneren. Zo hoor je in tijden van bezuinigingen al snel: ‘Niet op mij, niet op mij!’ En bij investeringen hoor je juist het omgekeerde: ‘Bij mij moet je zijn!’ Deze werkwijze prikkelt om smal en dichtbij te kijken. Waardoor de brede blik op de toekomst uit zicht kan raken.
Kosten en opbrengsten
Ten derde, als we uitzoomen op kosten en opbrengsten, wat zien we dan? In regeer- en verkiezingsprogramma’s staan uitgaven aan onderwijs steevast ingeboekt als kostenpost. Niet als investeringen met opbrengsten. Zo tellen deze uitgaven op dezelfde manier mee als uitkeringen, salarissen van ambtenaren of zelfs kantoorpennen. Terwijl onderwijs onlosmakelijk is verbonden met de welvaart en het welzijn van mensen.
In 2023 onderzocht het Centraal Planbureau (CPB) in opdracht van het ministerie van OCW de relatie tussen onderwijs en brede welvaart op het aspect van criminaliteit. Conclusie: ‘Het langer volgen van onderwijs leidt tot minder criminaliteit.’
Zo’n opbrengst is nogal relevant, maar wordt niet meegenomen in onze huidige manier van rekenen. Zo heb je minder goed zicht op de gevolgen van bezuinigingen op onderwijs. Op dezelfde manier kan het dat de uitgaven aan preventie worden gekort om de begroting snel rond te krijgen, terwijl de zorgkosten op de lange termijn onder grotere druk komen te staan. Zo zeil je achteruit.
Wanneer er wel wordt gekeken naar de opbrengsten van uitgaven, worden die doorgerekend in termen van bruto binnenlands product (bbp). Dit is een getal om de totale omvang van de economie te meten. Het bbp meet veel, maar ook veel niet van wat we wel belangrijk vinden. Zoals de effecten op welzijn. Mijn derde punt is dus dat we beter onderscheid moeten maken tussen kosten en investeringen die maatschappelijk effect hebben op de lange termijn. Met een bredere blik op welvaart kun je beter sturen op bedoelingen van beleid.
Lees verder na de afbeelding.
Rijksbegroting
In september presenteerde het kabinet van Dick Schoof zijn eerste rijksbegroting. Mijn verwachtingen waren hooggespannen. Al was het maar omdat Tweede Kamerleden van links tot rechts in aanloop naar Prinsjesdag de bramzeilen bijzetten en in diverse moties het nieuwe kabinet vroegen om ‘scherpe doelen, graag!’ Zodat deze kabinetsdoelen jaarlijks te volgen en toetsbaar zijn voor Tweede Kamerleden. Goed punt, als je wilt navigeren.
Want of een kabinet nu bezuinigt of juist meer geld inzet, het vooraf formuleren van concrete, meetbare en tijdsgebonden doelen is een voorwaarde om te zien welke resultaten er worden geboekt. Duidelijke doelen zijn ook ankerpunten waarmee je samen het gesprek voert over waar je heen gaat en hoe je beleid beter maakt om verder te komen.
Daarnaast hebben volksvertegenwoordigers het recht om de uitgaven en de inkomsten van het kabinet te beoordelen. Budgetten moeten dus goed onderbouwd en te volgen zijn. Dat betekent niet alleen: wat gaat het kosten? Maar ook: wat ga je met het geld doen en bereiken?
Bij de Algemene Rekenkamer hebben we de begroting van het kabinet-Schoof bekeken. Wat viel op? Positief is dat de verdeling van middelen over de diverse begrotingen goed is te volgen. De doelen daarentegen zijn vaak abstract. Het doel om honderdduizend woningen per jaar te bouwen, is natuurlijk glashelder. Daartegenover staan onduidelijke doelen als ‘veiligere samenleving met behulp van een goed functionerende politie’. Wat betekent dat? Hoe weten we straks of het een succes was? Dan moet je het specifieker maken. Je geeft de aannemer ook niet een zak met geld en zegt: ‘Doe maar een leuke keuken.’
Ook het CPB, het Planbureau voor de Leefomgeving en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) analyseerden de kabinetsplannen. Ze stelden dat doelen die bijdragen aan brede welvaart ‘later’, zoals het verhogen van de onderwijskwaliteit, het realiseren van natuurherstel en het verkleinen van gezondheidsverschillen, verdere invulling vereisen om hun haalbaarheid te kunnen toetsen. Daarnaast vonden de planbureaus dat in de uitwerking van de plannen van het nieuwe kabinet beperkt aandacht is voor de lange termijn. Het kabinet legt in de plannen de prioriteit bij het hier en nu ten koste van brede welvaart later.
Lees verder na de afbeelding.
Een breder patroon
Als president van de Algemene Rekenkamer constateer ik een breder patroon. De overheid stelt te weinig duidelijke doelen en vraagt zich vooraf onvoldoende af of wat ze wil ook wel kan. Dan is er bijvoorbeeld geld in overvloed, maar lopen plannen alsnog spaak door ingewikkelde regelingen, of doordat er te weinig mensen zijn om het werk te doen. Zo laat de overheid minder resultaten zien dan vooraf beloofd. De ambities zijn te groot.
Ik werkte jaren als controller en financieel manager in het bedrijfsleven. Daar wordt gewerkt met investeringsbeslissingen, post-investment-evaluaties, begrotingen, voortgang-, kwartaal- en jaarrapportages, management reviews en bijsturingen. Resultaten staan daar centraal. Ik begrijp dat een bedrijf niet hetzelfde werkt als de overheid. De context waarbinnen de politiek opereert, is ingewikkelder en dynamischer. De wereld is te volatiel, onzeker, complex en ambigu, ofwel te chaotisch, om alles te kunnen plannen.
Er zijn ook volop voorbeelden dat de overheid goed kan inspelen op acute ontwikkelingen. Nadat de energieprijzen stegen door de Russische inval in Oekraïne, trof het kabinet maatregelen voor inwoners en bedrijven om de energierekening te kunnen betalen. De Algemene Rekenkamer oordeelde dat de minister voor Klimaat en Energie actief en beheerst optrad in de energiecrisis, ondanks de tijdsdruk.
Doelen aan de horizon
Niet alles is maakbaar en meetbaar. Dat hoeft gelukkig dus ook niet. Maar om de koers uit te zetten, heb je wel doelen aan de horizon nodig. Dat is nooit een kale rekensom. Er horen ook een verhaal en een gesprek bij. Een verhaal over plannen en resultaten. Over beleid en uitvoering. Een gesprek over wat er goed gaat en over wat niet.
Op 30 december publiceerde het SCP een studie over hoe mensen het vinden gaan met de politiek. Daaruit blijkt dat het vertrouwen rond de verkiezingen en bij de aankondiging van het nieuwe kabinet steeg en het tijdens de formatie daalde. Onvrede over wat de politiek bereikt en hoe ze dat doet, blijft overheersen. De stemming is somber in vergelijking met de afgelopen vijftien jaar. Nederlanders willen dat de politiek problemen oplost. Dat ziet het SCP terug in uitspraken als ‘Nederland op orde krijgen’, ‘Ga eens aan de slag’, ‘Niet zoveel praten, maar actie ondernemen’, ‘Huidige problemen in Nederland oplossen i.p.v. meer erbij creëren’.
Uiteindelijk gaat het om vertrouwen dat je verdient door te doen wat je belooft. Vandaar dat ik een bijzondere belangstelling heb voor doelen en resultaten. Ik beschouw dat als de belangrijkste taak van de Algemene Rekenkamer. In onze onderzoeken controleren we onafhankelijk de inkomsten en uitgaven van de overheid, en kijken we wat ermee wordt bereikt. Niet alleen de politieke beloften noteren, ook de jaarrekening doorspitten en het land afreizen om te zien wat ervan terechtkomt. Een track & trace als het gaat om geld en resultaten voor inwoners en bedrijven.
Glitter en glans
Die politieke beloften presenteert het kabinet elk jaar vol glans en glitter op de derde dinsdag van september met Prinsjesdag. Een feestelijke en belangrijke dag. Terecht. Het verbaast mij alleen dat er vervolgens op Verantwoordingsdag relatief weinig aandacht is voor de behaalde resultaten. Op die derde woensdag in mei presenteert de Algemene Rekenkamer alle bevindingen over de ruim 450 miljard euro aan uitgaven. Zijn de doelen in zicht? Hebben beleid en budgetten geleid tot verbetering van het leven in Nederland?
Plannen en prestaties moeten elkaar dus beter in balans houden. Nu is het alsof je bij het verbouwen van je keuken de champagne opentrekt wanneer je de offerte krijgt. Dat doe je toch pas als de keuken klaar is? Netjes binnen budget, op tijd en net zo mooi als je van plan was.
Laat dit nou een van die prikkels zijn die we vrij eenvoudig een beetje meer in balans kunnen brengen. Maak van Verantwoordingsdag Resultatendag. Dat kan een feest van de democratie worden. Een dag waarop successen worden gevierd en tegelijk wordt stilgestaan bij wat nog niet goed gaat. Samen kritisch kijken naar waar moet worden bijgestuurd. Met wat optimisme over de toekomst, een beetje champagne en wie weet een vleugje oranje. Zo raken plannen en prestaties meer in balans.
Zoals de Algemene Rekenkamer geld, beleid en resultaten volgt, kan de politiek dat ook. Aan het begin van elke regeerperiode zou een kabinet een set met de belangrijkste kengetallen kunnen selecteren. Die set moet aansluiten op de prioriteiten van het kabinet, de grootste intensiveringen en bezuinigingen weergeven, lange- en kortetermijndoelen meenemen en in elk geval gedurende een kabinetsperiode stabiel blijven. Zo ontstaat inzicht in de voortgang, ongeacht de specifieke rol en verantwoordelijkheid van de diverse ministers.
Zo’n selectie hoeft niet alle activiteiten van de overheid af te dekken. Beter van niet zelfs. Deze hoeft ook niet op voorhand helemaal waterdicht te zijn. Maar wel zo plausibel mogelijk.
Nieuw-Zeeland als voorbeeld: sturen op brede welvaart
Een voorbeeld vind je in Nieuw-Zeeland. Sinds 2011 werkt het land aan de ontwikkeling van welzijn. Die wordt voor uiteenlopende aspecten gemeten en op dashboards toegankelijk gemaakt voor het publieke debat. In hun voorstellen voor nieuwe uitgaven moeten ministers laten zien hoe deze bijdragen aan de diverse kabinetsprioriteiten, ook buiten de eigen beleidsterreinen. Zo wordt meteen verkokering van beleid aangepakt.
Dichter bij huis zag ik een ander voorbeeld. De monitoring van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ). De landelijke overheid, de gemeente, corporaties, zorginstellingen, scholen, bedrijven, politiek en Openbaar Ministerie werken samen aan de toekomst van Rotterdam-Zuid. Het doel: in twintig jaar het opleidingsniveau, de arbeidsparticipatie en woonkwaliteit laten stijgen naar het gemiddelde van de vier grootste Nederlandse steden. Het NPRZ monitort de interventies en de voortgang, en rapporteert er jaarlijks over. In detail.
Zou de landelijke overheid zo’n dashboard kunnen toepassen? Als ik, bij wijze van spreken, met kunstmatige intelligentie zou kijken naar publieke informatie zoals het regeerprogramma, de Miljoenennota, de begrotingshoofdstukken, de Monitor Brede Welvaart (CBS) en een aantal stakeholderanalyses zoals de enquêtes Namens Nederland (NL2025) en Burgerperspectieven (SCP), komt er vrij snel een handzaam dashboard uit.
Laat ik een voorbeeld uitlichten. In het regeerprogramma staat: ‘Dit kabinet heeft ambitie om weer tot de top-5 van meest concurrerende landen wereldwijd te horen. Dat vereist een lange adem, waarvoor we in deze kabinetsperiode de basis leggen.’
Regeldruk verminderen
Zo’n lange adem is niet precies een meetbaar doel. Maar ik maak eruit op dat het gaat om een doel ver weg, nu Nederland recent is gedaald naar plek 9 in de lijst. Het kabinet wil daartoe de regeldruk verminderen, fysieke ruimte voor de economie creëren, de concurrerende en weerbare economie versterken en de innovatieve economie stimuleren.
Vervolgens lees ik in het regeerprogramma een aantal subdoelen, bijvoorbeeld dat alle provincies in 2030 behoren tot de top-30 van meest competitieve regio’s in Europa, waarvan zes bij de top-10. Om de doelen op elk van de prioriteiten te halen, beschrijft het regeerprogramma ook welke financiële middelen beschikbaar zijn. Al met al, met enige uitwerking, geschikt om op te nemen in een dashboard en meetbaar te maken. Zo worden voortgang en knelpunten vanzelf zichtbaar.
Na verloop van tijd kan natuurlijk blijken dat een doel niet wordt gehaald. Is deze methode dan kwetsbaar? Wat mij betreft niet. Zo krijg je een echte discussie over hoe je beleid en budgetten beter maakt. Wat wel en niet kan. Door plannen aan te passen of knelpunten en regels aan te pakken. Het opent het gesprek over de te varen koers.
Dat vraagt ook om een politiek waarin je als minister niet direct wordt afgefakkeld, maar de kans krijgt om te leren van wat niet goed gaat. Daarvoor is een cultuurverandering nodig.
Dat zeg ik ook tegen Tweede Kamerleden wanneer ik hen spreek: gebruik doelen om samen goed te kijken hoe het in het vervolg beter moet. Een open zoektocht. Dat betekent benoemen wat niet goed gaat en benoemen als het wel goed gaat. Pas dan ga je naar een lerende cultuur. Het is ook wat onderzoek laat zien: mensen leren door open te spreken over falen en door het vieren van successen. Als mislukkingen worden gezien als iets slechts, zijn die juist niet leerzaam.
Uiteindelijk bepaal ik niet hoe zo’n dashboard eruit komt te zien. Dat bepaalt een kabinet, met het laatste woord voor de Tweede en de Eerste Kamer. Als Nederlander, belastingbetaler en president van de Algemene Rekenkamer ben ik wel benieuwd naar de doelen, de plannen en het geld. En hoor ik graag af en toe hoe het ermee staat.
Nieuwjaarsessay Pieter Duisenberg: sturen met lef en lange adem
Ik geloof dat belastinggeld optimaal moet worden besteed. En dat je kunt sturen op resultaten, met een open gesprek aan de hand van doelen. Dichtbij en ver weg. Bijvoorbeeld met een dashboard. Zo kan het kabinet laten zien hoe rijksbeleid vordert.
Dat vereist natuurlijk lef. Het betekent ook boekhouden voorbij de kas, van smal naar breed denken en kijken, en sommige kosten waarderen als investeringen voor de toekomst. In combinatie met brede welvaart, het immateriële welzijn van inwoners en bedrijven. En iets minder met een afrekencultuur en wat meer met een gezamenlijke leercultuur. Daar zou onze landelijke financiële huishouding behoorlijk van opknappen. Het voorkomt ook dat de politiek rondjes om haarzelf blijft draaien, waardoor ze ten slotte alleen nog maar de eigen voeten ziet.
Ik denk nog even terug aan dat beeld van die politieagent in zijn auto op volle snelheid. ‘Juist ver weg kijken. De neiging onderdrukken om vlak bij de auto te kijken. Dan anticipeer je beter en reageer je rustiger. Verrassingen van dichtbij komen toch wel in je beeld.’
In mijn eigen woorden: duidelijke doelen op de lange termijn zorgen voor de kortste weg naar succes.