Op 4 april 2019 vierde de NAVO haar 70ste verjaardag: een mijlpaal die door veel experts werd bejubeld. Maar is het niet eens tijd voor verandering, vraagt Roberta Haar zich af.
De 70ste verjaardag van het NAVO-bondgenootschap is door experts en academici – waaronder ikzelf – uitgebreid geanalyseerd. Terwijl de meeste commentatoren vooral positief waren over het uithoudingsvermogen van het trans-Atlantische verbond, hielden veel politici zich opvallend afzijdig over het onderwerp. Tot opluchting van NAVO-supporters bood de bescheiden jubileumviering in Washington D.C. weinig gelegenheid voor de oorwassing die de Amerikaanse president Donald Trump eerder gaf aan zijn collega-leiders tijdens een bijeenkomst op het NAVO-hoofdkwartier in Brussel in 2017. Het hielp hierbij dat de regeringsleiders van de lidstaten niet waren uitgenodigd voor de feestelijkheden. De vele zorgvuldige maatregelen die worden genomen om te voorkomen dat het bondgenootschap uit elkaar valt tijdens de ambtstermijn van Trump, doet vermoeden dat de toekomst van de NAVO in groter gevaar is dan we realiseren.
Multilateralisme uit de mode
Onlangs leidde ik een rondetafelgesprek aan de Universiteit van Maastricht over de verminderde relevantie van internationale organisaties. Het uitgangspunt was dat mondiaal bestuur, zoals na de Tweede Wereldoorlog in zwang kwam, inmiddels om verschillende redenen fel wordt betwist. Trumps zero-sum-benadering van multilateralisme is daar een van. Hoewel er al enige tijd sprake is van een verschuivende rol van Amerika op het wereldtoneel, heeft Trump zeker bijgedragen aan de bespoediging van de Amerikaanse distantiëring van een aantal internationale organisaties. Minister van Buitenlandse Zaken Mike Pompeo benadrukte deze verschuiving nog eens tijdens zijn toespraak voor de Amerikaanse denktank The German Marhsall Fund in december 2018, waar hij kritiek uitte op multilaterale instituten en vraagtekens plaatste bij hun nut voor Amerikaanse belangen.
Uit het panelonderzoek onder mijn collega’s bleek niettemin dat Trump slechts één factor is. Je zou zelfs kunnen beweren dat hij eerder symptomatisch is voor een veel grotere revisie van het denken over de rol van mondiale instellingen. Er lijkt een paradigmaverschuiving gaande waaronder bijvoorbeeld ook het Britse voornemen valt om de Europese Unie (EU) te verlaten. Reflecteert dit verlies van vertrouwen in de NAVO of de EU een breder sentiment dat internationale organisaties te afstandelijk, te opdringerig en uiteindelijk te ineffectief (bijvoorbeeld als het gaat om klimaatverandering of de bestrijding van Chinese diefstal van westers intellectueel eigendom) zijn geworden? Zo ja, wat zouden Amerikaanse en Europese leiders dan moeten doen om deze trend tegen te gaan? En kunnen we er überhaupt nog wel vanuit gaan dat westerse leiders dit verlies in vertrouwen op mondiaal niveau kunnen aanpakken, als ze ook al niet adequaat weten om te gaan met een toename van nationalisme, populisme en Euroscepsis op nationaal niveau?
Houdbaarheidsdatum
Het opnieuw leven inblazen van het bestaande systeem van mondiaal bestuur is een gigantische taak waar zowel een Europa mét het Verenigd Koninkrijk, als een EU zonder Britten, wellicht niet de middelen voor heeft. Maar het verval van internationale instellingen is niet het enige de levensduur van de NAVO bedreigt. De terugkeer van ouderwetse machtspolitiek leidt tot een verdere afkeer van multilateralisme en maakt ‘de soevereine staat’ opnieuw de belangrijkste speler op het wereldtoneel. De aanname uit het politiek realisme dat staten in principe zo min mogelijk afhankelijk van elkaar willen zijn, lijkt overeen te komen met de druk die nu wordt uitgeoefend op de bondgenootschappen – die volgens politiek realisten, zoals Stephen Walt nu eenmaal een beperkte levensduur hebben.
In een recent interview stelde Barry Posen, directeur van het Security Studies Program van het MIT en eveneens politiek realist, dat als de NAVO vandaag de dag niet had bestaan, het verbond waarschijnlijk ook niet alsnog zou zijn opgericht. Posen baseert zich op het feit dat de Amerikanen zich momenteel vooral zorgen maken over wat er gebeurt aan de andere kant van de Stille Oceaan, in plaats van de Atlantische Oceaan. Bovendien kunnen de Europeanen, met een juiste stimulans, in hun eigen defensie voorzien. Realisten menen verder dat het tornen van Trump aan de onderliggende logica van de alliantie, de Europese bondgenoten – en niet alleen Frankrijk – zal aanzetten zich voor te bereiden op een mogelijke Amerikaanse loskoppeling. De opmerking van de Duitse bondskanselier Angela Merkel dat Europa niet langer blindelings kan rekenen op de Verenigde Staten en het lot daarom in eigen hand moet nemen, is hiervan een goed voorbeeld. De NAVO is de langstlopende alliantie in de geschiedenis, maar de huidige spanningen luiden eerder de ondergang in dan de eeuwigheid.
NAVO 2.0
Als de NAVO nog lang (of héél lang) wil bestaan, dan zal ze zichzelf opnieuw moeten uitvinden. Sinds 2013-2014 is de NAVO weer terug in haar oude verdedigingsrol tegen (een revanchistisch) Rusland. Maar hoewel ik deze dreiging niet wil onderschatten, ligt de toekomst van het NAVO-bondgenootschap niet op de oostflank. De Russische bevolking beslaat een kwart van die van Europa en de economie zelfs slechts een tiende. Volgens het Veiligheidsrapport van München uit 2018, is het bbp van Rusland net zo groot als dat van Spanje en zijn de Russische groeivooruitzichten op hun best bescheiden. Europeanen geven bovendien gezamenlijk vier keer zoveel uit als Rusland aan hun legers.
Het blijft uiteraard een feit dat zolang president Vladimir Poetin aan de macht is, Rusland agressief blijft ten opzichte van het Westen. Maar, in tegenstelling tot wat Alexander Vershbow, vicesecretaris-generaal van de NAVO en voormalig Amerikaans ambassadeur in Rusland, beweert, is het helemaal niet zeker of deze oorlogszuchtige houding nog tientallen jaren zal voortduren. Jongere generaties Russen zien het Westen als hun voorbeeld voor leefstijlkeuzes, waarbij ze het consumentisme en de vrijheid van sociale media omarmen. Het is dus niet zo moeilijk om te bedenken dat ook de Russen uiteindelijk West-Europese burgermodellen zullen adopteren.
Wat daarom veel bepalender voor de toekomst van de NAVO zal zijn, is de mate waarin het bondgenootschap in de toekomst de strijd zal kunnen aangaan met China – de nieuwe concurrerende grootmacht. Hoewel het China-beleid van de Trump-regering momenteel alle kanten op lijkt te bewegen, zouden strategische opvattingen over China een basis kunnen vormen voor gedeeld beleid. Voor Europeanen, en met name voor de Fransen, zal het moeilijk worden om de toekomstige NAVO-prioriteiten af te stemmen op die van de Amerikaanse belangen. Vooral als Trump de EU blijft betitelen als ‘erger dan China’. Maar uiteindelijk hebben ook de Europese hoofdsteden gewicht in de strijd nodig tegen de Chinese druk en baat bij duidelijke analyses van de veiligheidsrisico’s die Europese infrastructuur loopt door Chinese investeringen.
Uitdagingen in het Midden-Oosten
De andere belangrijke component om de NAVO opnieuw uit te vinden, is de ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid ten aanzien van het Midden-Oosten. De uitdagingen van de regio omvatten terrorisme, migratie, piraterij en proxy-oorlogen tussen Iran en Saudi-Arabië. In 2017 wees het Internationaal Instituut voor Strategische Studies in Londen erop dat acht van ’s werelds tien meest dodelijke conflicten plaatshebben in het Midden-Oosten. De ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid zou de NAVO een nieuwe raison d’être kunnen geven, niet in de laatste plaats omdat de Europese lidstaten simpelweg geografisch dichtbij liggen.
Maar gezien de confronterende houding van Trump ten opzichte van Iran en de beslissing om de Amerikaanse troepen grotendeels terug te trekken uit de regio, zal het heruitvinden van de NAVO rondom het vinden van een gemeenschappelijk Midden-Oostenbeleid waarschijnlijk moeten wachten op de opvolger van Trump. Met dat gegeven in het achterhoofd zullen de Europeanen de presidentiële debatten in de aanloop naar de verkiezingen van 2020 aandachtig volgen. Zien de presidentiële kandidaten het behoud van de NAVO als een strategische doelstelling? Het zal een cruciaal standpunt zijn, waarop de komende 70 jaar kan worden gebouwd.