Door te pessimistische ramingen moet de overheid vaak harder bezuinigen dan achteraf bezien noodzakelijk is. Wat gaat er mis in het begrotingsproces?
De btw op sportscholen gaat omhoog, universiteiten en hbo’s krijgen minder geld, het noorden kan fluiten naar snellere treinverbindingen met de rest van Nederland.
Het kabinet-Schoof heeft fors moeten ingrijpen om de rijksbegroting niet uit de rails te laten lopen. Want het kabinet zit volgens de prognoses met zijn uitgaven de komende jaren dicht aan tegen het jaarlijks maximaal toegestane overheidstekort van 3 procent van het nationaal inkomen (bbp).
Bovendien loopt de staatsschuld volgens het Centraal Planbureau (CPB) in het komende decennium op tot wel 70 procent van het nationaal inkomen, wat ver boven de maximaal toegestane schuldquote van 60 procent ligt.
De aangekondigde ingrepen leidden afgelopen najaar tot harde botsingen binnen en buiten de coalitie. Met als resultaat een pakket aan vervelende bezuinigingen en lastenverzwaringen, waarvan een deel alleen nog is af te wenden als er binnen de begroting ‘dekking’ voor kan worden gevonden. Lees: als er nog ergens anders op kan worden bezuinigd.
Maar zijn al die forse ingrepen wel nodig? En zou het kabinet niet juist veel meer kunnen investeren in onderwijs, spoor en elektriciteitsnet? Dat is de inzet van een technische discussie die gaat over de onderliggende aannames bij de begroting.
Bij de ramingen is het CPB al jaren te pessimistisch
Centraal staat de vraag of de zogeheten tekort- en schuldramingen wel kloppen. Het CPB, bij wet aangewezen als de instantie die de doorslaggevende ramingen afgeeft, speelt een sleutelrol. Want het CPB lijkt het ramen verleerd. Al jaren is het Planbureau veel te pessimistisch. Achteraf blijkt vrijwel altijd dat de overheidsfinanciën er een stuk fraaier bij liggen dan het CPB eerder voorzag.
Dat bleek ook vorige maand weer, toen het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) naar buiten kwam met de nieuwste cijfers. De staatsschuld neemt in rap tempo af en staat met een schuldquote van 42 procent opmerkelijk laag. Het is het laagste percentage sinds 1995 en een van de laagste percentages sinds 1813, toen er een einde kwam aan de Franse bezetting en Nederland weer een zelfstandige natie werd. Bovendien lijkt de overheid, afgaande op de cijfers van het CBS, over heel 2024 af te stevenen op een begrotingsevenwicht.
Dat staat in schril contrast met het begrotingstekort van 2,5 procent dat het CPB op Prinsjesdag in 2023 raamde voor 2024. In harde bedragen gaat het om een ramingsfout van zo’n 30 miljard euro.
Het goede nieuws is dat die 30 miljard een ‘meevaller’ is. Maar het slechte nieuws is dat grote missers in de tekort- en schuldramingen de laatste jaren opvallend vaak zijn voorgekomen. En dat heeft weer vervelende gevolgen voor de economie.
Door bedroevende ramingen zijn bezuinigingen een vereiste
‘Doordat de ramingen er steeds zo bedroevend uitzien, zijn we wettelijk gedwongen te bezuinigen. De wet schrijft immers voor dat we volgens de ramingen binnen 3 procent tekort en 60 procent schuld moeten blijven. Dat is heel vervelend als je wilt investeren in onderwijs of infrastructuur,’ zegt Pieter Omtzigt (51), fractieleider van NSC. Omtzigt stelt de gang van zaken rond de begroting al langer aan de kaak. ‘Bij de coalitieonderhandelingen of op Prinsjesdag krijgen we gitzwarte cijfers te zien, die dwingen tot bezuinigen, terwijl ze apert niet kloppen. De ramingen zijn nu vier jaar achter elkaar meer dan 25 miljard euro te pessimistisch. De structurele ramingsfout is veel en veel groter dan de totale ombuigingen van het kabinet-Schoof.’
Nederland rekent zich zo te arm, meent Omtzigt. Halverwege december diende hij een initiatiefnota in met voorstellen om de ramingen en het begrotingsproces te verbeteren. Die kwam na het eerder aangenomen NSC-voorstel voor een ‘Expertgroep Ramingen’.
Die groep bestaat onder anderen uit vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën, CPB en CBS. Zij moeten duidelijkheid scheppen over het hoe en waarom van de missers. Kunnen de ramingen ‘trefzekerder’ worden? Vóór 15 maart velt de groep een oordeel.
Een maand later verschijnt de Voorjaarsnota. Daarin staan een update van de overheidsfinanciën en een eerste beeld van de begroting die het kabinet voor 2026 in gedachten heeft. De expertgroep speelt aldus een cruciale rol in de toekomst van het kabinet-Schoof.
Want moet het kabinet in de Voorjaarsnota de sombere prognoses blijven volgen en daardoor blijven steggelen over bezuinigingen? Of is er geld genoeg om de wensen van de vier regerende partijen in te willigen?
Zorgen over het budgetrecht van de Kamer
Kritiek op de ramingen van het Centraal Planbureau klinkt al langer. ‘We zagen afgelopen jaar dat het kabinet moeilijke bezuinigingen heeft moeten bedenken. Maar dat bleek gerommel in de marge als je die bedragen afzet tegen de fouten in de voorspellingen van het CPB,’ zegt Wim Boonstra (66), voormalig hoofdeconoom van Rabobank en universitair hoofddocent monetaire economie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.
Boonstra maakt zich zorgen over het budgetrecht van de Tweede Kamer. Door te sombere ramingen heeft de Kamer nauwelijks speelruimte. Bovendien loopt de economie schade op, want investeringen in infrastructuur en de energievoorziening blijven achterwege. ‘Dat zie je ook in Duitsland. Dat land is in zekere zin uitgewoond, en voor Nederland dreigt hetzelfde te gebeuren.’
Voor economensite Me Judice schreef Boonstra diverse artikelen waarin hij het CPB op de pijnbank legde. Ze vormden voor NSC mede de aanleiding om met de initiatiefnota te komen. Wim Boonstra: ‘Het CPB is goed in het doen van economische voorspellingen, maar niet in het ramen van overheidstekorten en schulden. Men is te pessimistisch.’
Waarom het Planbureau er bij de jaarlijkse ramingen flink naast zit, heeft Boonstra niet kunnen achterhalen. Waarom het bij de ramingen op lange termijn fout gaat, weet hij wel. Het Planbureau laat de staatsschulden in de meerjarenramingen onder invloed van een hogere rente hoog oplopen, hoewel dat volgens Boonstra nergens op is gebaseerd. ‘Niet op de praktijk en ook niet op economische modellen.’
Boonstra noemt het onderwijs als een ander voorbeeld. Een investering in onderwijs kost bij het CPB uitsluitend geld en levert niets op. Terwijl er voldoende bewijs voorhanden is dat een investering in onderwijs ook geld oplevert. ‘Als je wel de uitgaven meetelt, maar niet de voordelen, dan krijg je een schrikbarende schuldontwikkeling,’ zegt Boonstra. ‘En het betekent ook dat je in de modellen van het CPB straffeloos kunt bezuinigen op onderwijs.’
Traditie van conservatieve ramingen
Mogelijk heeft de structureel pessimistische inschatting te maken met de Nederlandse traditie om conservatief te ramen. Dus kunnen inkomsten lager uitvallen en uitgaven hoger uitpakken, denkt directeur Vinzenz Ziesemer (36) van denktank Instituut voor Publieke Economie (IPE). ‘Bij de inkomstenraming is men voorzichtig, maar ook met de uitgaven. Dat telt allemaal op, en aan het eind van de rit kom je dan niet goed uit.’
In november voorspelde het Centraal Planbureau over 2024 nog een tekort van 1,5 procent, terwijl de Europese Commissie op dat moment een tekort van 0,2 procent raamde. De Europese Commissie gaat voor 2025 uit van een tekort van 1,9 procent, terwijl het CPB uitkomt op bijna 3 procent. Dat betekent voor het kabinet een verschil van 19 miljard euro in bestedingsruimte in 2025.
De Europese Commissie is positiever dan het kabinet. Toch houdt het kabinet de negatieve ramingen aan, ook voor de begrotingsplannen die het periodiek moet inleveren bij diezelfde Europese Commissie. Ziesemer: ‘Het rare aan het verhaal is dat Nederland daarvoor onlangs nog een tik op de vingers heeft gekregen van de Europese Commissie en het zuiniger aan moet doen.’
Bizar dat de Franse begroting wél wordt goedgekeurd
Ook Wim Boonstra kijkt er met verbazing naar. ‘Bizar. De Commissie keurt de Franse begroting met een tekort van 5,5 procent en een staatsschuld van meer dan 100 procent goed. En die van Nederland keurt ze af, omdat het volgens de foutieve langetermijnplanning van het Centraal Planbureau niet goed gaat.’
Als het aan Boonstra ligt, kan het kabinet de langetermijnvoorspellingen van het Centraal Planbureau maar beter negeren. ‘Het is zonde van het papier dat ermee wordt bedrukt.’
Waarom de verschillen tussen de ramingen van het Centraal Planbureau en de Europese Commissie zo groot zijn, zal de Expertgroep Ramingen vóór maart moeten hebben uitgezocht.
De economie draait intussen op volle toeren, zodat de overheid veel winstbelasting ophaalt en de btw-inkomsten ziet stijgen. Maar in een hoogconjunctuur is het ook erg lastig in te schatten hoe hard de belastinginkomsten stijgen. Een misser in de raming als het gaat om hoeveel er binnenkomt, is zo gemaakt.
Bezuinigd op het CPB
Wimar Bolhuis (38), directeur van TNO Vector en docent economie aan Universiteit Leiden, legt uit dat het voor het CPB aan de uitgavenkant al even ingewikkeld is. ‘De arbeidsmarkt is ongelooflijk krap. Het valt daarom lastig te ramen wat het kabinet wel en niet kan uitgeven, omdat het bijvoorbeeld maar de vraag is of vacatures worden vervuld.’
Om de vier jaar evalueert het CPB zijn eigen beleid. Bolhuis had zitting in de meest recente visitatiecommissie. ‘Er is na de financiële crisis bezuinigd op het CPB, wat het onderhoud en het vernieuwen van de modellen heeft bemoeilijkt. Je moet bijvoorbeeld op basis van de praktijkgegevens de verhouding herschatten tussen de economische groei en de belastingen. Daarvoor heb je modelleurs nodig, maar die waren er minder door de bezuinigingen.’
Bolhuis juicht het toe dat deskundigen het begrotingsproces onder de loep nemen. Toch vraagt hij zich af of het lek op korte termijn bovenkomt. ‘Er is een onbekendere economie ontstaan door de coronacrisis, de energiecrisis en de oorlog op het continent. Wil je een model verbeteren, dan moet het inhoudelijk wel kloppen en economisch uitlegbaar zijn.’
Bolhuis wijst op de grote verschillen die optraden in de afgelopen vier jaar. ‘Zijn vier datapunten genoeg om een model om te gooien? Het kan ook zijn dat er tijdelijk een ander soort dynamiek was.’
Over deze en andere knagende vragen mag de Expertgroep Ramingen zich de komende maanden het hoofd breken. Rekent Nederland zich echt te arm en krijgt het kabinet door nieuwe inzichten meer financiële armslag? De uitslag betekent voor het kabinet-Schoof mogelijk opstaan, of misschien juist wel: vallen.
Het Centraal Planbureau kon door de vakantieperiode niet reageren op vragen van EW.
Schrijf u in voor onze middagnieuwsbrief
Met de gratis nieuwsbrief EW middag wordt u dagelijks bijgepraat met commentaren en achtergronden bij de belangrijkste nieuwsverhalen.
