De roep om een nieuwe bestuurscultuur klinkt voortvarend, maar in de Nederlandse staatsvorm is helemaal geen ruimte voor structurele verbeteringen. Daarvoor moeten we de geschiedenis van onze staatsvorm beter kennen, schrijft rechtsfilosoof Alban Mik op EW Podium.
Alban Mik (1990) is afgestudeerd als rechtsfilosoof aan de Universiteit Leiden, waar hij momenteel werkt aan een proefschrift over de Nederlandse ‘Founding Father’ Gijsbert Karel van Hogendorp. Voor uitgeverij Prometheus schrijft hij een korteverhalenbundel.
EW Podium publiceert opinies van (veelal beginnende) schrijvers, die vanuit eigen onderzoek, expertise of werkervaring bijdragen aan het debat. De opinies hoeven niet overeen te komen met die van de redactie.
‘Macht en tegenmacht’. Het werden gevleugelde woorden in de nasleep van de toeslagenaffaire. Schuldbewust stelden bewindslieden dat er meer dualisme nodig was. En bepaalde politici spraken over het aanpassen van de bestuurscultuur. Mooie woorden, maar voorlopig zal het daarbij blijven. Dat komt omdat zowel onze huidige constitutionele structuur als politieke cultuur daadwerkelijk dualisme niet toelaat.
Dat klinkt abstract, en om helder te krijgen wat ik bedoel, moet ik eerst naar de klassieke politieke filosofie, om vervolgens stap voor stap terug te keren naar het staatsbestel dat wij kennen.
Goed en slecht bestuur volgens de klassieke politieke filosofie
Grof gesteld waren er volgens de klassieken drie typen heerschappij: de heerschappij van de enkeling, van de elite en van het volk. Deze drie typen kennen een goede en een slechte variant. De drie goede constituties zijn monarchie, aristocratie en democratie. De slechte tegenhangers: tirannie, oligarchie en ochlocratie.
De goede variant onderscheidt zich van de slechte variant doordat de enkeling, de elite of het volk heerst met het oog op het algemeen belang. Bij de slechte tegenhangers regeert men slechts met het oog op het eigen belang en dat van zijn naasten.
In beginsel zijn er dus zes staatsvormen. Er zijn echter enkele klassieke auteurs die voor een zevende staatsvorm pleiten: een mengvorm van de verschillende goede staatsvormen.
Een mengeling van staatsvormen is het beste?
Waarom? Kort gezegd verworden de drie goede staatsvormen niet tot hun slechte tegenhangers zolang de heersers deugdzame mensen zijn die regeren in het algemeen belang. Maar deugdzaam zijn is moeilijk. Aan het eigenbelang denken is veel makkelijker dan aan het algemeen belang. Daarom degenereren goede staatsvormen algauw in hun slechte tegenhanger. Een goede rem op deze degeneratie is de gemengde staatsvorm.
Lees ook dit essay: Waar is eigenwaarde van Tweede Kamer?
Dat komt omdat die niet alleen drijft op de deugd van de machthebbers, maar de verschillende sociale geledingen in de samenleving (de vorst, de elite en het volk) de macht laat delen en ze elkaar zo in evenwicht houden: geen van de drie kan iets doen zonder de ander op zijn weg te vinden. Deze controle van elkaar door de diverse machten maakt dat het veel lastiger wordt om naar een slechte staatsvorm om te slaan. De gemengde staatsvorm is stabieler dan de ongemengde, en is daarom de beste.
Dit klassieke schema met zeven constitutionele vormen heeft het Europese constitutioneel recht tot diep in de achttiende eeuw – en in conservatievere kringen zelfs nog langer – gevormd. Dat betekende dat een essentiële basisvoorwaarde voor een succesvol staatsbestel was dat de bestuurders deugdzaam waren. Dat gold voor de monarchie, aristocratie, democratie en het ‘regimen mixtum’, de mengvorm. Van bestuurders werd verwacht dat hun eigenbelang volledig samenviel met het algemeen belang. Ze moesten niets liever willen dan de gemeenschap dienen en zichzelf daarvoor volledig wegcijferen.
Montesquieu en het evenwicht van ondeugden
Een van de eersten die volledig met dat idee brak, was de Franse filosoof Montesquieu. In zijn befaamde Over de geest der wetten, verdedigde hij de monarchie die Frankrijk in zijn tijd kende. Maar volgens Montesquieu was dit staatsbestel goed zonder dat de bestuurders deugdzaam waren.
De monarchie dreef namelijk op een heel ander principe: de eer. Het staatsbestel uit zijn tijd kende een koning, maar onder die koning waren er drie maatschappelijke standen die de macht van de Koning tegenwerkten: de adel, de kerk en de koninklijke rechtbanken. Elk had zijn eigen (staatsrechtelijke) privileges. En aan deze verheven positie ontleenden ze hun eer. Koste wat kost zouden zij daarom hun voorrechten en privileges beschermen als de Koning deze wilde afschaffen om meer macht naar zich toe te trekken. De standen verzetten zich dus tegen de Koning uit eigenbelang, maar bewezen zo het algemeen belang een dienst. Ze voorkwamen namelijk dat de Koning een tiran werd, die naar eigen wil en gril kon heersen. En zo bewaakten ze de vrijheid.
De goede lezer ziet dat de door Montesquieu verdedigde monarchie erg lijkt op het regimen mixtum uit de Klassiek Oudheid. Maar met één cruciaal verschil. De klassieken gingen er nog wel van uit dat de heersers – ook in een gemengd regime – deugdzaam moesten zijn. Het regimen mixtum kon een eventuele degeneratie slechts vertragen. Want als een van de standen aan het eigenbelang zou gaan denken, dan zouden de andere standen dit tegenwerken. Montesquieu liet de hele idee van de deugd als noodzakelijkheid voor zijn monarchie echter varen. De diverse standen dachten alleen aan hun eigenbelang (hun eer), maar omdat ze dat deden, hielden ze elkaar in evenwicht en werkten zodoende aan het algemeen belang.
Lees ook: Montesquieu’s denken gaat nog volledig over een standenstaat. Maar deze essentiële draai, waarbij niet de deugd van bestuurders centraal staat, maar juist de ondeugden van mensen voor evenwicht in de samenleving zorgen, is van groot belang geworden voor het westerse constitutionele denken. Dat komt door de opstellers van de Amerikaanse Grondwet (1787), die goede lezers van Montesquieu waren.
Een mens is geen engel
Deze Founding Fathers van Amerika waren wars van een standensamenleving. Mensen waren vrij en gelijk. Er moest daarom ook gelijkheid voor de wet zijn. De macht kon bovendien maar uit één macht ontspringen: de volkswil. En het enige staatsbestel dat uit die volkswil mocht ontspringen was logischerwijs een (representatieve) democratie.
Er was echter een probleem. De Founding Fathers hadden een zeer pessimistisch mensbeeld: een mens is geen engel, maar wreed, jaloers, hebzuchtig en vol honger naar macht. Dat gold voor de bevolking, maar ook voor bestuurders. Daarom moesten ze iets bedenken om te voorkomen dat de staat tiranniek werd en de bevolking zou gaan onderdrukken.
Verkiezingen zagen ze als eerste essentiële check op de mogelijke tirannieke macht van de staat. Als bestuurders tirannieke trekken vertoonden, konden ze bij de volgende verkiezingen worden weggestuurd.
Machtenspreiding bij de Founding Fathers
Maar daarnaast waren er nog aanvullende maatregelen vereist, namelijk: de scheiding van staatsmachten en de zogeheten checks and balances. (Ook dit hebben ze afgekeken van de eerder besproken Montesquieu, zij het uit een ander deel van zijn werk).
Machtenscheiding betekent dat je de staat opdeelt in drie machten: de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. Door elk van deze staatstaken bij andere instituties te leggen, voorkom je machtsconcentratie, wat de kans op machtsmisbruik verkleint.
Checks and balances houdt in dat die gescheiden machten ook wapens krijgen om elkaar te controleren, en elkaar zo nodig kunnen terugfluiten in het geval van machtsmisbruik. In Amerika bestaat bijvoorbeeld de ‘impeachment’ van de president door het Congres, en kan de president zijn veto uitspreken over wetsvoorstellen van datzelfde Congres.
Machtsmisbruik voorkom je niet alleen met wetten
Dat was de constitutionele structuur die bedacht werd om machtsmisbruik te voorkomen. Maar dan zijn we er nog niet. Want volgens de opstellers van de Amerikaanse Grondwet was er naast deze juridische structuur ook nog een bepaalde cultuur vereist.
Je kunt namelijk wel gescheiden machten hebben die elkaar over een weer kunnen controleren, maar als de mensen die de diverse machten bevolken van elkaar afhankelijk zijn, of goed met elkaar bevriend zijn, dan zullen ze elkaar nooit goed controleren.
Hoe dat op te lossen? In de woorden van een van de belangrijkste framers van de Amerikaanse Constitutie, James Madison: ‘Ambition must be made to counteract ambition.’ Het systeem werkt alleen maar als alle bestuurders bezield zijn door de ambitie om zoveel mogelijk macht naar zich toe te trekken. Want dan zullen ze elkaar goed controleren. Als je zelf de machtigste wil zijn, zul je niet toestaan dat een ander het wordt. Iemand in de wetgevende macht zal er dus alles aan moeten willen doen om te zorgen dat hij machtiger en sterker is dan de uitvoerende macht en vice versa. En doordat alle mensen binnen de ene macht de ambitie hebben om machtiger te zijn dan die uit een andere macht, houden ze elkaar, met de hun gegeven checks and balances als instrument, in evenwicht.
De staat wordt dus niet tiranniek omdat bestuurders deugen. Maar juist omdat ze niet deugen. Door hun machtshonger kan geen enkele macht zo sterk worden dat hij de bevolking kan onderdrukken. Het is, net als bij Montesquieu, een evenwicht van ondeugden. Nu heet de ondeugd alleen ‘ambitie’ in plaats van ‘eer’.
Macht en tegenmacht liggen heel anders in Nederland
Het Amerikaanse systeem is leidend geworden voor het westerse constitutionele denken. En dus ook in Nederland. Ook hier leert iedereen dat Nederland een staatsbestel heeft met een scheiding der machten die elkaar in balans houden.
Het probleem is dat Nederland dat eigenlijk niet echt kent. Allereerst is de Nederlandse regering niet alleen de uitvoerende macht, maar ook (samen met het parlement) de wetgevende macht. Aan het criterium dat de verschillende machten bij verschillende instituties liggen, wordt dus al niet voldaan. Dat betekent dat de juridische structuur al niet overeenkomt met de trias politica.
Maar daarnaast is er nog een groter probleem, en dat heeft te maken met de zojuist omschreven cultuur die noodzakelijk is. De regering in Nederland wordt gevormd doordat diverse politieke partijen – met een meerderheid in de Tweede Kamer – na stevige onderhandelingen een Regeerakkoord schrijven en dat afdwingen in het parlement via fractiediscipline.
Politieke partijen verhinderen onafhankelijkheid
Hierdoor kan het parlement nooit een daadwerkelijke check zijn op de uitvoerende macht (de regering). Want door politieke partijen zullen Kamerleden niet de werkelijke ambitie hebben om zoveel mogelijk macht naar zich toe te trekken. Velen zitten immers vast in een politieke partij en zijn er door het Regeerakkoord, en de eigen toekomstige politieke carrière, niet toe geneigd tegen het regeringsbeleid te stemmen. De mensen in het parlement hebben dus eigenlijk totaal niet de onafhankelijkheid die nodig is om daadwerkelijk tegenwicht te bieden aan de regering.
Zo bezien zijn de schuldbewuste uitspraken van Rutte en consorten niet echt serieus te nemen. Zowel de juridische structuur van ons staatsbestel, als de aanwezigheid van politieke partijen maakt dat de uitspraak van macht en tegenmacht slechts een lege leuze kan zijn. Van een andere bestuurscultuur kunnen we voorlopig dan ook alleen maar dromen.