Oorzaken bestuurscrisis gaan dieper dan we beseffen

Nederland verkeert in een bestuurscrisis. Die crisis is niet alleen het gevolg van wanbeleid of iets als de ‘Rutte-doctrine’. Voor de echte oorzaken moeten we dieper graven, tot aan de wortels van de heersende bestuurscultuur, zo schrijven filosofen Ad Verbrugge en Jelle van Baardewijk en jurist Willeke Slingerland in een artikel voor EW Podium.

Sinds het verschijnen van het rapport Ongekend Onrecht over de Toeslagenaffaire is in brede kring twijfel gerezen over het functioneren van onze rechtsstaat. Al vrij snel werd de daarin beschreven ‘Rutte-doctrine’ aangewezen als een van de oorzaken daarvan. In zijn rol als informateur plaatste Herman Tjeenk Willink deze problematiek in de bredere context van de Nederlandse bestuurscultuur.

Waar de ordening van de rechtsstaat zich laat begrijpen vanuit de drie constitutieve machten van de trias politica (wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht), wijst dit fenomeen van ‘bestuurscultuur’ op een gemeenschappelijke problematiek die in deze machten schuilgaat. Deze problematiek reikt evenwel verder dan alleen de trias. Het blijft bovendien de vraag hoe we deze verandering van bestuurscultuur moeten begrijpen. Waar komt zij vandaan en wat is haar context? En welke krachten zijn erin werkzaam?

De systeemwereld tast de leefwereld aan

De malaise van de Nederlandse bestuurscultuur hangt in onze ogen samen met wat de Duitse sociaal-filosoof Jürgen Habermas ooit heeft beschreven als de corrumperende werking van de systeemwereld op onze leefwereld. Staat en markt hebben beide de neiging om de leefwereld van burgers te ‘koloniseren’ en deze aan een instrumentele rationaliteit te onderwerpen. Daarbij gaat het er vooral om dat bepaalde doelen worden gerealiseerd, die als zodanig geen onderwerp van democratisch debat zijn. Door middel van voorlichting, reclame, financiële prikkels, subsidies en dergelijke worden burgers ‘bewerkt’ om zich conform deze doelstelling te gedragen.

Bekijk ook de video naar aanleiding van dit artikel (tekst gaat hieronder verder):

Als tegenwicht daartegen brengt Habermas een ‘waardenrationaliteit’ in stelling, die hoort bij wat hij ook wel een democratische ‘communicatiemaatschappij’ noemt. Daarbij benadrukt hij het belang van de machtsvrije dialoog in (kleinschalige) instituties, waarbij burgers in staat worden gesteld de voor hen leidende waarden in het politieke en bestuurlijke spel te brengen.

Aan het eind van de negentiende eeuw heeft Nederland – meer dan in veel andere Europese landen – geprobeerd zo’n maatschappelijke dialoog vorm te geven en institutioneel te verankeren in de zuilensamenleving. Dat werkte lange tijd best goed en bracht bestuurlijke stabiliteit. Dat de dialoog in de praktijk vooral door de maatschappelijke elite werd gevoerd, vormde geen probleem. In deze periode was de politiek sterk verweven met het maatschappelijk middenveld. Mede dankzij de sociale en politieke structuur van de zuilensamenleving voelden veel burgers zich vertegenwoordigd in politieke partijen én in de besturen van talloze kleinschalige instituties die hoorden bij de zuilen. Elite en volk, hoger opgeleiden en lager opgeleiden, troffen elkaar in de leefwereld van kerk en verenigingswezen.

Het proces van ontzuiling dat zich sinds de jaren zestig heeft voltrokken betekende het einde van deze sociaal-culturele structuur van ‘verticale’ representatie en solidariteit. Weliswaar bleven de instituties van de zuilencultuur – onderwijsinstellingen, ziekenhuizen, coöperaties, sportverenigingen, vakbonden, omroepen… – vaak bestaan, maar hun plaats binnen het staatsbestel veranderde; en vooral ook hun geest!

De neoliberale revolutie van de jaren tachtig

Mede onder invloed van de neoliberale revolutie van de jaren tachtig zijn tal van instituties in de greep gekomen van schaalvergroting en een meer financieel-economisch gerichte logica. Het proces van ontzuiling dat eind jaren zestig was ingezet droeg bij aan de opkomst van een meer ‘bedrijfsmatige’ bestuurscultuur (die uiteindelijk ook het poldermodel uit de jaren tachtig ondergroef). De overheid zelf is in deze periode bezweken voor New Public Management, dat ook een groot stempel heeft gedrukt op de organisatie en aansturing van het ambtelijk apparaat. De tijd van privatiseren, financieel en bestuurlijk verzelfstandigen, uitbesteden en budgetteren, was aangebroken; en daarmee ook van een toenemende bureaucratie en van een ‘professionalisering’ van bestuur.

Geheel in overeenstemming met deze ontwikkeling veranderde ook de maatschappelijke dialoog van karakter. Voorheen werd deze dialoog steeds gevoed door overwegingen van levensbeschouwelijke en inhoudelijke aard. Dit betekende dat men bij onderling beraad over te nemen maatregelen, in de eerste plaats teruggreep op waarden-geladen praktijken en de verticaal gedeelde kennis van ‘de werkvloer’. De daarin bestaande opvattingen over goed werk, goed onderwijs, goede zorg, goed politiewerk en dergelijke waren verbonden met bepaalde visies op de maatschappij als geheel.

Door de neoliberale revolutie van de jaren tachtig maakten zulke concrete politieke overwegingen in veel sectoren plaats voor ‘strategisch handelen’ en rationalisering van bestuur in termen van targets, prestatie-indicatoren en andere cijfermatige maatstaven voor efficiency. Daartoe werden talloze experts ingehuurd die bestuurders gingen helpen met nieuwe organisatiemodellen, ICT-implementatie en reorganisatie- en communicatiestrategieën. Door de dominantie van de kwantitatieve en financieel-economische logica gingen allerlei maatschappelijke instellingen zichzelf zien als ondernemingen, en daarmee ook als een doel op zich. Zij verloren daardoor het zicht op hun bijdrage aan het algemeen belang en hun rol in het weefsel van de samenleving.

De jaren negentig: afstand tot de werkpraktijk

Deze ‘rationalisering van bestuur’ ondermijnde de elementaire burgerzin in allerlei organisaties: het besef van je maatschappelijke plaats en bijdrage aan het geheel. Daarnaast leidde het ertoe dat sinds de jaren negentig de afstand tot de werkpraktijk op veel plaatsen sterk is toegenomen. Daarbij is menig bestuurder of manager van instellingen zich meer op ‘uiterlijke zaken’ gaan richten: groei, rendement, nieuwe gebouwen, fusies, internationale samenwerking, enzovoort.

De financiële en bestuurlijke verzelfstandiging van instellingen – en dus ook de noodzaak om nu zelf allerlei risico’s rond de bedrijfsvoering af te dekken zoals rond ziekte en huisvesting – hebben een dergelijke verschuiving in de hand gewerkt. De toenemende grootschaligheid van organisaties zorgde er bovendien voor dat op veel plaatsen een meer op inspraak en samenwerking gerichte bestuurscultuur is ingewisseld voor een directieve vorm van besturen, waarbij ‘verrekenen’ en ‘afrekenen’ de boventoon gingen voeren.

Het tekort aan kwalitatieve criteria voor ‘een goede werkpraktijk’ wordt tegenwoordig vaak gecompenseerd door te sturen op meer abstracte waarden – diversiteit, inclusiviteit, duurzaamheid, solidariteit, transparantie – waaraan dan vaak ook weer kwantitatieve streefdoelen gekoppeld kunnen worden die het ‘keurige imago’ voor de buitenwacht bevestigen. Postmodern management neemt zo algauw de vorm aan van het manipulatief inzetten van een moraal die uiterst abstract is, maar die wel dient om greep te krijgen op de werkvloer.

Er is zelfs een hele industrie ontstaan rond het primaire proces waarin management en ‘vaagtaal’ de zeggenschap van professionals over hun werk ondermijnen. In zo’n milieu vormt zich vanzelf een wijdvertakt ‘netwerk’ van bestuurders, managers, consultants, wetenschappers en experts die gezamenlijk bepalen hoe organisaties worden ingericht en aangestuurd. In zulke netwerken nestelde de nieuwe macht.

Hoe de burger zijn macht verloor aan ‘netwerken’

De opkomst van deze meer horizontaal georganiseerde netwerkstructuur bleek slecht uit te werken op de democratie en de trias politica. Maar al te vaak namen bestuurders – gelegitimeerd door de relaties binnen dit hele netwerk – beslissingen over grote groepen burgers, zonder dat die burgers zich nog gehoord wisten of zich in het beleid konden herkennen. Immers, als kluwen van formele en informele relaties heeft zo’n netwerk de neiging zichzelf aaneen te sluiten als één macht. Een netwerk van ‘ons soort mensen’ en instituten.

Zo blijven als laatste tegenmacht uiteindelijk ‘de burgers zelf’ of ‘de populisten’ over. Door een gebrek aan levensbeschouwelijke kaders en geërodeerde gezagsverhoudingen zijn zij des te vatbaarder voor tegenstrijdige verlangens en hypes. Of ze gaan ronduit voor eigenbelang; net als ‘de elite’ die zij bekritiseren – wat hun onderlinge verwijdering alleen maar versterkt. Men vormt een front tegen onruststokers, populisten en klokkenluiders. Om het contact te herstellen tussen ‘elite en volk’ en samen uit te maken welke voorstellen en/of bezwaren houtsnijden, is er in allerlei maatschappelijke verbanden een inhoudelijke dialoog nodig. Maar dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan.

Vijf factoren in het netwerk van de macht

Want in deze netwerkstructuur zelf zijn tenminste vijf machtsfactoren werkzaam die nu juist deze maatschappelijke dialoog bemoeilijken: partijmacht, bestuursmacht, expertmacht, geldmacht en mediamacht. Zij kennen ieder hun eigen problematiek die vraagt om een verdere doordenking.

1. Partijmacht

Lidmaatschap van een politieke partij is voor veel bestuurlijke functies een vereiste, expliciet dan wel impliciet. Dat is inmiddels voor menigeen een belangrijke reden voor partijlidmaatschap. Sterker nog, nu het politieke profiel van de grote middenpartijen veelal is vervaagd als gevolg van ontzuiling en ontideologisering, komt partijpolitiek steeds meer in het teken te staan van persoonlijke drijfveren. Macht, invloed, inkomen, status en carrièreperspectief kunnen zwaarder gaan wegen dan toewijding aan de publieke zaak en volksvertegenwoordiging.

Nu partijdiscipline en het publieke imago een steeds groter stempel drukken op het functioneren van de Tweede Kamer, kan dit al snel leiden tot conformisme en opportunisme waarbij ideologische bevlogenheid en de ambitie het volk te vertegenwoordigen op de achtergrond raken. Alleen wie meedoet met de rest, en dus niet te kritisch is of eigengereid opereert, blijft meetellen. Maar de cultivering van democratie – en dus ook het spel van spreken en luisteren, besluiten en verantwoorden, macht en tegenmacht – zou juist in de partijen zelf moeten beginnen.

2. Bestuursmacht

Internationalisering, Europese wetgeving en afhankelijkheid van andere bestuurlijke actoren (zoals vakbonden) beperken de speelruimte voor wetgevende en uitvoerende macht in nationale zin. Daarnaast heeft de overheid onder invloed van privatisering en New Public Management allerlei (verzelfstandigde) bestuursorganen, semi-overheidsbedrijven en instellingen in het leven geroepen waarop zij vaak maar weinig greep heeft. Dat kan variëren van het CBR en de Nederlandse Zorgautoriteit tot de Nederlandse Spoorwegen, reusachtige onderwijsconglomeraten en woningbouwcoöperaties.

Hoewel de overheid middels prestatiecontracten, financiële prikkels en dergelijke wel invloed kan uitoefenen op beleid en uitvoering, zijn haar handelingsmogelijkheden vaak beperkt. Bovendien heeft afgelopen decennia in veel van deze ‘bedrijfsmatig aangestuurde’ instellingen de bovengenoemde financiële logica wortel geschoten die rendement en eigenbelang stimuleert. Dat maakt een gezamenlijke dialoog en actie met het oog op een gemeenschappelijk goed uiterst lastig.

Ofschoon er veel publiek geld naar deze bestuursorganen of instellingen gaat, schiet de democratische controle op het gevoerde beleid en de effectieve besteding van de middelen tekort (zoals de besteding van de lumpsum binnen het onderwijs). In die instellingen zijn bovendien veel oud-politici actief. Omwille van de eigen post-politieke carrière kan het verstandig zijn om eventuele kritiek niet op de spits te drijven. Daarmee is niet gezegd dat al deze bestuurders het allemaal slecht zouden doen of deze instellingen niet zouden deugen, maar wel dat burgers in toenemende mate afhankelijk zijn van machtsconcentraties waartegen de overheid zelf hen niet meer beschermt; met alle risico’s van dien.

3. Expertmacht

De geschetste ontzuiling en ontideologisering heeft er mede toe geleid dat mens- en maatschappijbeeld sinds de jaren negentig diffuser zijn geworden in de partijpolitiek. Daarnaast heeft New Public Management er de afgelopen decennia mede voor gezorgd dat de inhoudelijke expertise op allerlei departementen is weggesaneerd en uitbesteed. Daardoor is juist de invloed van experts en bedrijfslobby’s op zowel de politiek als het ambtelijk apparaat toegenomen. Aangezien de moderne staat een rationele legitimatie kent, zullen kabinet en parlement bij hun besluitvorming vaak verwijzen naar allerlei rapporten en ‘wetenschappelijk onderbouwde’ adviezen die in de netwerkwereld tot stand zijn gekomen. De suggestie van objectiviteit die uitgaat van ‘wetenschappelijk onderzoek’ kan in de praktijk ook dienen om de eigen waardenvoorkeur te maskeren; of die van de eventuele belangengroep die de vruchten plukt van dit rationeel verantwoord beleid. Zo ondermijnen politici zelf – door misbruik van de expertmacht – de eerdergenoemde ‘waardenrationaliteit’ van Habermas – en daarmee een open democratisch debat.

Niet alleen voor de inhoud, maar ook voor de vorm worden experts steeds belangrijker in het politieke spel: elk jaar worden er meer voorlichters, communicatie-experts en spindoctors ingeschakeld om een boodschap aan de man te brengen. Wat het publiek te horen krijgt, wanneer en in welke vorm, is een zaak van strategie geworden. Deze omgang met ‘informatie’ is ook kenmerkend voor de Rutte-doctrine.

4. Geldmacht

In de geschetste netwerkdynamiek tussen partijpolitici, bestuurders en experts speelt de macht van geld een grote rol. Grote bedrijven, ondernemers en belangenorganisaties beïnvloeden door lobbywerk de politieke besluitvorming en ambtelijke advisering verregaand. Daartoe worden ook andere actoren – adviseurs, raden, wetenschappers, spindoctors, media – ingezet. Alleen wie bereid is mee te doen, weet zich verzekerd van een plaatsje in dit netwerk, nu en in de toekomst.

Ook onze universiteiten en hogescholen maken deel uit van deze netwerkstructuur waarin geld een belangrijke machtsfactor is geworden. Binnen dit netwerk kunnen zij optreden als de ‘legitimatie-verstrekker’ voor het bedrijfsleven in de richting van de overheid. Andersom kunnen zij zelf weer door de overheid worden ingekocht om een beleidsagenda uit te bouwen of te ondersteunen. Denk bijvoorbeeld aan de verwevenheid van de medische industrie met medische faculteiten, die ook doorwerkt in onderzoek, onderwijs en overheidsadvisering. In deze tijd van globalisering en financialisering zal dus ook de wetenschap zich opnieuw moeten bezinnen op haar politieke en ethische verantwoordelijkheid.

5. Mediamacht

Mede onder druk van kijkcijfers en reclame-inkomsten hebben de massamedia de neiging om zich vooral te richten op het grote publiek. Dit geldt bij uitstek voor het nog steeds invloedrijke medium van de publieke televisie. Mede daardoor laat de grondige analyse van maatschappelijke en politieke vraagstukken nogal eens te wensen over en gaat de aandacht meer uit naar het vluchtige en spectaculaire. Zo wordt het publiek vaak onvoldoende meegenomen in de aard van de problematiek en bijbehorende dilemma’s. De verticale representatie van de verzuilde media – met omroepen die zich onderscheidden door een eigen politieke kleur – heeft plaatsgemaakt voor meer horizontaal georganiseerde medianetwerken waarin andere belangen spelen; niet in de laatste plaats kijkcijfers.

Andersom hebben veel politici ook de neiging om met hun optreden vooral te willen scoren in de media; al dan niet met behulp van spindoctors en communicatieadviseurs. Wederom zijn dan niet zozeer de dialoog en het begrip van de zaak leidend, als wel de meest effectieve communicatie-strategie.

Bubbelvorming en blikvernauwing

Politiek-journalisten, columnisten en programmamakers vormen een integraal onderdeel van deze netwerkdynamiek. Onder de Haagse stolp ontstaan ook ‘voor wat, hoort wat’-afhankelijkheden, persoonlijke sympathieën en partijvoorkeuren. Landelijke media zijn voornamelijk Rand- en grootstedelijk georiënteerd en hebben weinig oog voor kwesties die spelen in de provincie of bij bepaalde delen van de bevolking.

De geschetste netwerkstructuur waarin media en politiek opereren, ondermijnt het volwassen democratisch debat en leidt veelal tot bubbelvorming en blikvernauwing. Minstens evenzeer is dat het geval bij de sociale media, waar bubbels en echokamers de serieuze politieke dialoog regelrecht schaden. Pakkende opinievorming wint het van grondige overweging.

Andersom lijken nogal wat media-actoren zich nadrukkelijk af te zetten tegen de uitingen van bijvoorbeeld populisten, ‘wappies’ en boze boeren op sociale media – om vervolgens met hun ‘objectieve berichtgeving’ een verholen partijpolitieke positie uit te dragen van ‘weldenkende mensen’. Dit voedt het wantrouwen jegens de gevestigde media en versterkt het zogenoemde complotdenken onder een deel van de bevolking.

Lange mars door de instituties…

Het moge duidelijk zijn dat de huidige bestuurscrisis niet beperkt blijft tot de Rutte-doctrine of de werking van de trias politica. De malaise van onze bestuurscultuur is ten diepste verbonden met de opkomst van de huidige netwerksamenleving, waarin de geschetste vijf machtsfactoren werkzaam zijn. Zo lang daarin de democratische rechtsstaat niet wordt beschermd en gecultiveerd, blijft ook het zoeken naar een oplossing voor de huidige crisis ijdele hoop.

Om te eindigen met de beroemde woorden die ooit de generatie inspireerden die aan de wieg stond van de netwerksamenleving: het is tijd voor een lange mars door de instituties…

Wil jij een reactie geven op dit artikel? Discussieer mee! Stuur een reactie van minimaal 200 woorden naar ewpodium@ewmagazine.nl. Inhoudelijke reacties die voldoen aan de algemene fatsoensnormen worden geplaatst onder dit bericht. Zie voorwaarden.