Zullen de Verenigde Staten na 5 november meer hun eigen gang gaan? Roberta Haar belicht het Amerikaanse debat over de relatie met China, en de gevolgen voor Nederland en Europa.
Medio mei nam ik deel aan het rondetafelgesprek ‘Politiek en politieke cultuur in de Verenigde Staten’, georganiseerd door de Atlantische Commissie van het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag. Politieke polarisatie en zorgen over inflatie en handelstekorten, immigratie en grensbewaking: ze staan hoog op de lijst van binnenlandse ontwikkelingen die het Amerikaanse buitenlandbeleid bepalen. Daarover waren de specialisten die in Den Haag bijeenkwamen het eens.
Om een open discussie te garanderen, volgden we de Chatham House-regels (al het gezegde blijft binnenskamers). Toch zal ik hier mijn visie delen. Mijn bijdrage kwam voort uit mijn onderzoek binnen het REMIT-onderzoeksproject, dat zich richt op het China-debat tussen Amerikaanse beleidsbepalers. Met mijn co-auteur Ville Sinkkonen, senior onderzoeker aan het Finnish Institute of International Affairs, onderscheid ik drie denkscholen die het Amerikaanse beleid vormden.
Drie visies op Amerika’s strategie
De eerste groep beleidsbepalers wil blijvende betrokkenheid. Zij geloven dat integratie en samenwerking leiden tot wederzijdse voordelen, betere wereldwijde regels en verspreiding van technologische vooruitgang.
De tweede groep wil nieuwe, strategische technologieën inzetten in de machtsstrijd met communistisch China, dat de door de Verenigde Staten geleide liberale orde wil ondermijnen. Deze groep zal een komende regering van Donald Trump domineren.
De derde – dominant in de regering-Biden – bepleit een flexibele aanpak: ‘selectieve ontkoppeling’, het inperken van de technologische onderlinge afhankelijkheid en van cruciale Chinese toeleveringsketens.
Dat de regering-Biden overwegend ‘flexilateraal’ is, is verrassend vanuit historisch perspectief. Alle voorgaande naoorlogse Democratische presidenten waren overtuigd multilateraal. Bovendien verklaarde Biden vaak, als hij sprak over het Amerikaanse buitenlands beleid: ‘We zijn terug.’
Hoe is het dan toch zo ver gekomen?
Al tijdens de regering-Obama verschoof het Amerikaanse denken over multilateralisme. Hoewel president Barack Obama en zijn buitenlandminister Hillary Clinton betoogden dat multilaterale betrokkenheid bij China in het Amerikaanse belang is – en zelfs een bilateraal investeringsverdrag met China sloten – beïnvloedden externe gebeurtenissen de Amerikaanse opvattingen. Ik noem er drie.
De begrotingscrisis van 2008 veroorzaakte een Amerikaanse recessie, die leidde tot bezuinigingen en een gekrompen buitenlands beleid. Binnen twee jaar werden de Verenigde Staten een ‘zuinige supermacht’ genoemd. Door de crisis verschoof het evenwicht in de binnenlandse opinie over vrije handel met China van voorstanders naar tegenstanders. Isolationisten, altijd al aanwezig onder Amerikaanse beleidsbepalers, wonnen aan invloed. Dat China door de crisis mogelijk Amerika’s grootste schuldenaar werd, droeg bij aan de vrees van de China-critici en degenen die opriepen tot meer protectionistische maatregelen.
Ook de economische opkomst van China (deels gevoed door subsidies, dumping, valutamanipulatie en diefstal van intellectueel eigendom) gevolgd door de Chinese militaire en politieke assertiviteit, beïnvloedden de visie van Amerikanen op vrijhandel en een geïntegreerde wereldeconomie. Net als alle Democratische presidenten vóór hem, had Obama hierop een multilateraal antwoord: het genoemde Bilaterale Investeringsverdrag met China, en het Trans-Pacific Partnership (TPP), een handelsverdrag waarover de regering-Obama onderhandelde met twaalf landen rond de Stille Oceaan.
En er was de verkiezing van Trump, die een vertrek van het multilateralisme markeerde. Dat bleek nergens duidelijker dan uit zijn terugtrekking uit TPP op 23 januari 2017, zijn eerste dag in functie, snel gevolgd door het blokkeren van de benoeming van nieuwe rechters voor handelsgeschillen van de Wereldhandelsorganisatie, wat haar functioneren hinderde. In 2018 begon Trump een handelsoorlog en verbood hij het Chinese communicatiebedrijf Huawei om in de Verenigde Staten geproduceerde halfgeleiderchips te gebruiken.
De flexilateralist Biden
Er zijn diverse redenen waarom Biden de Trumpiaanse benadering van economisch multilateralisme voortzette.
Biden kon niet ontsnappen aan de toenemende binnenlandse druk om een hardere houding aan te nemen als het gaat om handel en globalisering. Ook in zijn eigen partij. Nieuwe strategische Democratische denkers geven Trump gelijk met zijn terughoudendheid – een meer isolationistisch dan multilateralistisch standpunt. Progressieve Democraten zijn hun liefde voor globalisering verloren, vooral met het oog op de achtergebleven plaatsen in de Verenigde Staten die vroeger een levendige industrie hadden.
Maar de belangrijkste reden is dat een kerngroep van Bidens Azië-specialisten (die veelal in de Nationale Veiligheidsraad zetelen) al sinds 2008 pleit voor een ontkoppelingsstrategie met betrekking tot China. Veel van hen zijn afkomstig van het Center for a New American Security in Washington. De meest prominente zijn Kurt M. Campbell, Ely Ratner, Rush Doshi en Michèle Flournoy, die deze denktank in 2007 samen met Campbell oprichtte. Door de realiteit van technologische geopolitiek verschuift het Amerikaanse buitenlandbeleid in de richting van flexilateralisme, stellen deze experts.
Zij noemen de impact van opkomende technologieën op de economische concurrentiekracht van staten, en de centrale rol van deze sector in de nationale economie. Deze standpunten sluiten aan bij die van de Nieuwe Isolationisten. Ook erkennen zij het nauwe verband tussen technologie, nationale veiligheid en defensie. De Amerikaanse nationale defensiestrategie van 2022 benadrukt deze realiteit, door te wijzen op China’s streven naar technologische voorsprong om de wereldorde te verstoren.
Tevens wijzen deze flexilateralisten op verstrengeling door Amerikaanse investeringen in Chinese particuliere technologiebedrijven, die afgelopen jaren werden aangepakt door de Communistische Partij. The Economist onderstreept dit gevaar, door erop te wijzen dat de Chinese aandelenmarkt sinds 2021 met ongeveer 7 biljoen dollar in waarde is gedaald – al in januari dit jaar ging 1,5 biljoen dollar verloren.
Wat zijn de gevolgen voor Europa en Nederland?
In ons rondetafelgesprek bespraken we ook de gevolgen van deze binnenlandse trends. Welke invloed hebben die op de toekomstige rol van de Verenigde Staten in de wereld, multilateraal, bilateraal en unilateraal? Is er een koerswijziging te verwachten, en zo ja, waarom zou Nederland zich dat aantrekken?
Ik zie drie gevolgen van een Amerikaanse terugtrekking uit het multilateralisme.
Ten eerste voor de wereldeconomie. Meer protectionisme en handelsbarrières kunnen wereldwijde toeleveringsketens verder verstoren en economische instabiliteit veroorzaken. Het zou de internationale economische instellingen, zoals de Wereldhandelsorganisatie, verder verzwakken en het mondiale handelsbestuur en de mechanismen voor geschillenbeslechting verder ondermijnen. Ook andere landen kunnen zich terugtrekken uit het multilateralisme. Dat zou leiden tot een gefragmenteerde economische wereldorde. In mei nog zei de Franse president Emmanuel Macron tegen The Economist dat ‘de multilaterale context is veranderd’ door het handelen van de Amerikanen.
Dit leidt tot de tweede consequentie: de veiligheids- en defensierelatie van Europese landen met de Verenigde Staten kan onder druk komen te staan – net nu ze zich ervan bewust zijn dat ze te maken hebben met de grootste bedreigingen voor hun veiligheid en defensie sinds het einde van de Koude Oorlog.
Mijn laatste punt gaat over Nederland. Dat kan deze negatieve effecten meer voelen dan andere Europese landen, vanwege zijn handelsafhankelijke economie en trans-Atlantische houding. De export naar de Verenigde Staten kan te maken krijgen met hogere tarieven en meer regelgevingshindernissen, die van invloed zijn op belangrijke sectoren als technologie, landbouw en machines. Verschuivende patronen in de wereldwijde scheepvaart en logistiek kan de status aantasten van grote havens zoals Rotterdam als belangrijk logistiek knooppunt.
Ook kan een vermindering van de economische samenwerking een belemmering zijn voor de samenwerking op het gebied van technologie en innovatie, terreinen waarop Nederland veel bekwaamheid en grote belangen heeft. Een groeiende Nederlandse technologiesector zal door een complexer mondiaal landschap moeten navigeren om partnerschappen en markttoegang te behouden.
Wat gebeurt er na november?
Natuurlijk zijn de presidentsverkiezingen cruciaal voor het Amerikaanse buitenlandbeleid. Maar ongeacht wie er in het Witte Huis zit, zal dit beleid nauw verbonden blijven met binnenlandse en geopolitieke druk. De drie coalities die het buitenlands beleid van de Verenigde Staten vormgeven – één gericht op betrokkenheid, een andere op concurrentie en een derde ergens daartussenin – weerspiegelen de bredere debatten in de Amerikaanse politiek.
Wie er ook wint op 5 november, de gevolgen zullen verder reiken dan de Amerikaanse grenzen. Ze zullen van invloed zijn op de stabiliteit in de wereld, en op de relaties met belangrijke bondgenoten in Nederland en de rest van Europa.