Hoe Mark Rutte moet onderhandelen in Brussel

Premier Rutte trekt langs de Europese hoofdsteden om te voorkomen dat Nederland nog meer aan Brussel moet betalen. Ook zoekt hij medestanders om dictaten uit Berlijn en Parijs te voorkomen. Hoe moet hij zich in deze gesprekken opstellen?

De twee beste onderhandelaars die Nederland ooit heeft gehad, spreken over ‘de kunst van het onderhandelen’. En vertellen hoe de deze maand overleden Ruud Lubbers bereid was meer te betalen aan Brussel om voorzitter van de Europese Commissie te kunnen worden.

Elsbeth Tiedemann, destijds correspondent van Elsevier Weekblad in Brussel, sprak twintig jaar geleden met de twee onderhandelaars Dirk Spierenburg (toen 89) en Bernard Bot (toen 61). Deze nog steeds actuele longread werd gepubliceerd in Elsevier van  zaterdag 19 december 1998.

In 1964 vroeg Dirk Spierenburg, ambassadeur in Brussel, om een assistent. Hij zocht een ervaren diplomaat die hem zou helpen bij het vele en gecompliceerde Brusselse onderhandelingswerk. Den Haag stuurde een jonge man die vers uit het ‘klasje’ kwam, de diplomatenopleiding van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Nederlands beste onderhandelaar

Anderhalve maand lang sprak de ambassadeur amper met de twintiger. Maar het kwam goed. De nieuweling bleef zes jaar aan de zijde van de man die hij nu met reden ‘Nederlands beste onderhandelaar’ noemt. En sinds 1992 zit hij zelf op de stoel van de meester. Bernard Bot, Permanent Vertegenwoordiger van Nederland bij de Europese Unie, behoort inmiddels tot de top-5 van de vaderlandse diplomatie.

De meester en de leerling. Ze zien elkaar nog vrijwel elke zaterdag. Zesendertig jaar na hun eerste ontmoeting. Meestal treffen ze elkaar bij Bot thuis in Den Haag, soms bij Spierenburg in Wassenaar. De meester is 89 jaar, even scherp als vroeger. De leerling is 61, op de top van zijn carrière. Ze spreken over hun vak: onderhandelen.

Niet te vroeg ongeduldig worden

Spierenburg (DS) begint. ‘Een onderhandelaar moet zijn dossier goed kennen. Hij moet zich voldoende hebben laten informeren over de tegenpartij, de belangen van de tegenpartij kennen, en weten wat hij uiteindelijk wil bereiken. ‘Stamina is bijzonder belangrijk, uithoudingsvermogen. Je moet in staat zijn nachten vol te houden. Niet te vroeg ongeduldig worden, zoals tegenwoordig in de politiek dikwijls gebeurt – ik zal geen namen noemen.

Twee goede onderhandelaars zijn Henri Kissinger en Richard Holbrooke. Als je diens boek leest over de vredesonderhandelingen in ex-Joegoslavië, zie je dat hij nachten door blijft gaan. Ook als iedereen wil afhaken. Hij heeft een enorme vasthoudendheid. Dat is een van de belangrijkste eigenschappen die een onderhandelaar moet hebben.’

Ben Bot (BB) valt hem bij: ‘Ja, het gebeurt altijd om drie of vier uur’ s nachts.’

DS: ‘Ik had altijd het land aan die marathonzittingen,’ verzucht Spierenburg. ‘Zijn die er nog steeds?’

BB: ‘Ja, bij alle grote besluiten. De cruciale fases spelen zich alleen maar ’s nachts af.’

DS: ‘Er moet iemand kapot gaan.’

‘De laatste keer,’ zegt Bot, ‘was bij de afronding van het Verdrag van Amsterdam, in juni vorig jaar. In drie dagen heb ik bij elkaar drie of vier uur geslapen. Toen ik eruit kwam, om zes uur’ s morgens, kon ik niet meer klokkijken. De hallucineerde bijna. Omdat je zo weinig slaapt, vallen bepaalde functies gewoon uit. De kon elk verdragsartikel citeren. Maar ik wist niet meer hoe ik een telefoon moest gebruiken.’

DS: ‘Ik vond het nooit lollig. In mijn tijd was het meestal één nacht. De had geen erg goede gesteldheid. Mijn rug heeft het zwaar te verduren gehad.’

BB: ‘Maar je had wel stamina,’ zegt Bot.

DS: ‘Ja. Dat vond niet iedereen leuk. De was altijd de vervelende vent die het alleen maar moeilijk maakte.’

BB: ‘Amsterdam was excessief, meestal is het een of twee nachten. Maar daar zag je dat premier Kok ook veel stamina heeft. Die kan echt lang vasthouden. Dan zie je dat langzaam de een na de ander omtuimelt. Maar hij niet.’

Onderhandelen is niet te leren

‘Onderhandelen,’ zegt Spierenburg, ‘is niet te leren. Je hebt het, of je hebt het niet. Het is intuïtie.’ Hij noemt een voorbeeld, uit de onderhandelingen over het plan dat de Franse minister van Buitenlandse Zaken Robert Schuman op 9 mei 1950 presenteerde voor de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. Daarmee zou de controle over de kool- en staalindustrie – destijds cruciaal voor de wapenproductie – worden overdragen aan een supranationale instelling, de Hoge Autoriteit.

Spierenburg onderhandelde namens Nederland, dat per se een Raad van Ministers wilde instellen om nationale controle over de Hoge Autoriteit te houden. De Fransen, onder leiding van Jean Monnet, waren tegen. Toch vonden ze dat de Benelux-landen – inmiddels aan elkaar vastgeketend in een douane-unie -moesten meedoen. Een kolen- en staalgemeenschap met alleen de Duitsers wilden de Fransen niet.

Spierenburg: ‘Nederland had dus een sterke onderhandelingspositie. Daardoor kon ik tegen Monnet zeggen: “Als je niet akkoord gaat met een ministerraad, ga ik nu weg en kom ik niet meer terug.” Niemand heeft me verteld dat ik het zo moest doen. Maar ik wist wat ik deed. Er komt een moment datje moet zeggen: het is “ja” of “nee”. Dan moetje het risico nemen dat het “nee” wordt. Monnet begreep dat het niet anders kon. De Fransen zijn door de pomp gegaan.’

Eerste ervaring

Aan de zijde van deze man, die van 1962 tot 1970 Nederlands Permanent Vertegenwoordiger (PV) bij de EEG was, deed Bot zijn eerste ervaring op. ‘Ik zat altijd naast Spierenburg, zes jaar lang,’ vertelt hij. ‘Dan besef je: hé, als ik dit doe, gebeurt er dat. Je merkt dat je klem komt te zitten als je je dossier niet goed kent — godzijdank had Spierenburg dan het goede antwoord klaar.

Een heleboel dingen leer je onbewust aan. De Duitsers kunnen je de ene dag steunen, terwijl je de volgende dag berichten krijgt uit Bonn dat ze aan het wiebelen zijn. Als je die informatie hebt, merk je ineens dat de Duitse onderhandelaar niet reageert op watje zegt, mogelijk omdat hij het er niet mee eens is. Dat zijn dingen waarop je radar afgestemd raakt.’

Het Europa van Spierenburg is niet het Europa van Bot. Want destijds telde de Europese Gemeenschap, die in 1957 werd opgericht met het Verdrag van Rome, nog maar zes lidstaten: Frankrijk, Duitsland, Italië, België, Luxemburg en Nederland. Inmiddels zijn het er vijftien.

Het spel is veranderd in het Comité des Représentants Permanents, Coreper, de machtige ambassadeursvergadering die de vele Brusselse ministerraden voorbereidt. ‘In het Europa van de Zes kende ik al mijn tegenspelers goed,’ zegt Spierenburg. ‘Ik wist ook precies wat de posities waren in de hoofdsteden. Mijn grote tegenspeler was de Franse ambassadeur Mare Boegner. Een van de meest markante Franse diplomaten die ik gekend heb.

Zwarte Piet

Wij hadden volstrekt tegengestelde opvattingen. Maar ik kon wel zaken met hem doen. Als de Fransen een standpunt innamen, gingen de Belgen en Luxemburgers daar niet snel tegenin; ze probeerden Nederland altijd de zwarte Piet toe te spelen. De Italiaan was altijd heel soepel. Ik probeerde een deal met Boegner te maken. Als dat lukte, was het spel afgelopen. Dat zal met vijftien niet zo makkelijk gaan.’

‘Het aantal lidstaten maakt de zaak inderdaad veel moeilijker,’ beaamt Bot. ‘Ook het feit dat veel besluiten met gekwalificeerde meerderheid worden genomen, maakt het lastiger. Nu moet ik steeds over mijn schouder heen kijken of de coalitie die ik nodig heb om een voorstel erdoor te krijgen of tegen te houden, wel stand houdt. Maar nog steeds is het zo dat als Nederland en Frankrijk het eens worden, een oplossing in zicht is.

Ik heb de meeste contacten over onderhandelingsposities met de Franse ambassadeur, Pierre de Boissieu. Duitsland staat vaak op dezelfde lijn als wij, maar als puntje bij paaltje komt, gaan ze vaak met Frankrijk mee. Dat is de Frans-Duitse as. Als ik het met De Boissieu eens wordt, dan sluit Duitsland zich daar vaak – geheel of deels – bij aan.

Dan gaan ook andere landen zich er naar plooien. Nederland speelt dus een belangrijke rol. Er wordt naar ons gekeken. Als is het maar doordat we op onze eigen manier altijd vrij extreme posities innemen, ten goede of ten kwade.’ ‘Dat de Duitsers de Fransen volgden, was bij mij ook al zo,’ zegt Spierenburg. ‘Ze waren altijd schichtig om ons te steunen als Frankrijk een andere positie innam.’

‘Innerlijke overtuiging’ is essentiële voorwaarde

Bot heeft met de tijd geleerd dat ‘innerlijke overtuiging’ een essentiële voorwaarde is voor een goed onderhandelingsresultaat. ‘Je moet honderd procent gaan voor datgene wat je wilt bereiken, uitstralen datje achter je zaak staat.’ Nederland is te snel bereid tot compromissen, meent Bot.

‘Het komt voort uit angst. Ambtenaren durven een minister vaak niet met de vervelende boodschap op te zadelen dat hij “nee” moet zeggen. Want daar houden ministers niet van. Zij durven dan niet te zeggen: “We gaan er nog maar een nacht tegenaan.” Ze zijn bang niet aardig te worden gevonden. Spanje en Griekenland zijn vaak wel bereid tot het bittere einde door te gaan. Zo zijn wij niet.

‘Laatst lag er in Brussel een stuk op tafel. Onbelangrijk, maar volstrekt dwaas. Den Haag vond dat ook. Dus was mijn instructie om dat te zeggen in het Coreper. En opeens hoorde ik dat ambtenaren in Den Haag de minister adviseerden om akkoord te gaan.

Ik heb meteen een codebericht gestuurd naar Den Haag: “Ben je nou helemaal! Ik zeg nu al twee weken achter elkaar dat het een dwaas stuk is, dat vinden jullie ook. Dan kan de minister niet opeens zeggen dat het geen dwaas stuk is.” Maar ja, het kan best zijn dat hij uiteindelijk toch akkoord gaat.’

DS: ‘Als ik een standpunt innam dat de goedkeuring droeg van Joseph Luns, dan wist ik zeker, en dan wisten mijn collega’ s in Brussel zeker, dat de minister niet door de pomp zou gaan. Je moet overkomen als vertegenwoordiger van een regering die een consistent beleid voert, die betrouwbaar is. Tegelijk moetje zorgen datje de betrekkingen met andere landen op een zo goed mogelijk niveau handhaaft. De Fransen kunnen onhebbelijk zijn, wij niet.’

‘Veel minder,’ valt Bot hem in de rede. ‘Ja,’ beaamt Spierenburg, ‘wel van tijd tot tijd. Maar niet de hele tijd. Een groot land kan zich dat veel makkelijker permitteren dan een klein land. ‘Wat ik bedoel is: het brengt niets op om aardig te worden gevonden. Dat is iets anders dan iedereen tegen de schenen schoppen; dat moet je natuurlijk voorkomen. Als je door de bocht gaat, moetje dat doen omdat de tegenpartij goede argumenten heeft, of omdat je er iets voor terug krijgt. Dan wil ik er wel aan meedoen.’

Niet beginnen met kaarten op tafel leggen

Spierenburg is ‘verbaasd’ over de wijze waarop Nederland onderhandelt om 1,3 miljard gulden te bezuinigen op de Europese afdrachten. De publieke uiteenzetting van de strategie om dat doel te bereiken, zoals het dreigen met een veto, druist in tegen de basisregels van het onderhandelen. ‘Dat doe je niet in het openbaar. Een onderhandelaar moet niet beginnen zijn kaarten op tafel te leggen.

Hij moet ze juist niet op tafel leggen! Dat gebeurde in mijn tijd niet. Iedereen wist dat het niet verstandig was.’

Het was in Brussel een pijnlijk schouwspel toen Den Haag laatst, bij de onderhandelingen over het Europese onderzoeksprogramma, tegen het algemene kabinetsbeleid in instemde met een verhoging van de begroting. ‘Wat ik eruit concludeer,’ zegt Spierenburg, is dat een goede coördinatie tussen de ministeries nodig is.

Coördinatie is altijd een probleem geweest. Maar de invloed van de minister van Buitenlandse Zaken, verantwoordelijk voor de coördinatie, is afgenomen. Dat maakt de positie van iemand als Bot buitengewoon moeilijk. Wanneer er een conflict was tussen departementen kon ik altijd op Luns rekenen om de zaak recht te trekken.’

BB: ‘Vroeger hadden slechts een paar ministeries belang bij Europa: Economische Zaken, Landbouw, Buitenlandse Zaken…’

‘En Financiën!’ zegt Spierenburg met een brede glimlach.

BB: ‘Tegenwoordig heb je vele ministeries die allemaal hun stempel willen drukken op het beleid. Bij het onderzoeksprogramma zag je dat heel duidelijk. Sommige ministeries hebben belang bij een verhoging van de begroting. Dan proberen de ambtenaren onder die richtlijn uit te komen.

Als hun minister naar Brussel gaat, zeggen ze: “Het is nu het moment om door de pomp te gaan.” Zo is de begroting voor onderzoek toch verhoogd. En dan is de boodschap vervolgens: wil de Permanente Vertegenwoordiging zorgen dat die verhoging door een korting elders wordt gecompenseerd?

Kikkers in de kruiwagen houden

Het werk is gecompliceerder met al die ministers. Die vinden allemaal van zichzelf dat ze geweldige onderhandelaars zijn en zelf het beste het Nederlands belang kunnen verdedigen. Je moet ook nog zorgen dat je al die kikkers in de kruiwagen houdt.’

‘Er is altijd strijd geweest,’ zegt Spierenburg. ‘Geen ministerie wil zijn beleid wijzigen omdat Buitenlandse Zaken daarom vraagt. Daarom moet de Permanent Vertegenwoordiger meedoen aan de vorming van het beleid. Hij alleen kan beoordelen hoe de kaarten in Brussel liggen. Hij moet daarom onbevangen zijn mening kunnen uiten. Ik zorgde dat ik met de minister-president op goede voet stond en invloed op hem kon uitoefenen als dat nodig was. Soms zei ik tegen een minister: “Nee, dit kan niet.'”

‘Dat komt nog regelmatig voor,’ zegt Bot.

‘In mijn tijd was Joop den Uyl minister van Economische Zaken. Over een associatieverdrag met Spanje nam hij een ander standpunt in dan Luns. Ik heb hem er tijdens de zitting op moeten wijzen dat dat niet kon. De heer Den Uyl heeft zich daarin geschikt.

Het is de taak van de PV om de ministers te houden aan het regeringsstandpunt.

DS: ‘De vind het echter volstrekt onjuist wanneer een hoge ambtenaar of een secretaris-generaal publiekelijk een andere mening vertegenwoordigt dan die van zijn minister. Dat was in mijn tijd ondenkbaar. Dat moet intern gebeuren. Als ik vandaag zo zie wat topambtenaren zeggen – ik geloof niet dat de goede zaak ermee is gediend. Iedereen loopt maar naar de media! Dat werd in mijn tijd niet getolereerd.’

‘Bij Buitenlandse Zaken gebeurt het nog steeds weinig,’ zegt Bot. ‘Ik heb me als secretaris-generaal nooit tegen het Nederlands regeringsstandpunt uitgesproken. Dat doe je niet, dan moetje aftreden. Zoals de ambassadeur in Madrid, Korthals Altes, deed in de jaren tachtig, toen hij het niet eens was met de kruisraketten. Als je iets niet kunt verdedigen, dan moetje eruit stappen.’

‘Een enkele keer heb ik dat overwogen,’ zegt Spierenburg, ‘toen ik bij de NAVO zat.’

BB: ‘Het voordeel van een klein land is de goede communicatie tussen de Permanent Vertegenwoordiger en de regering. Ik kan tegen de premier zeggen: “Ik heb het gevoel dat het helemaal scheef gaat.” Als je codes stuurt waarin je gevaren schetst, wordt daarmee meestal rekening gehouden. De afstand tussen PV en regering is in Frankrijk of Duitsland veel groter.’

DS: ‘Maar de Franse ambassadeur Boegner belde wel naar generaal De Gaulle. Niet elke dag, maar op een essentieel punt kon hij dat doen. Zijn positie was daardoor erg sterk.’

BB: ‘Ik heb met Lubbers eens om vier uur’ s nachts gebeld.’

DS: ‘Bij de generaal kon dat niet. Luns vroeg laat ’s nachts eens aan zijn Franse collega Couve de Murville: “Kun je de generaal niet bellen?” Toen zei Couve: “On ne telephone pas au General.” Je moest wachten totdat hij klaar was met slapen.’

BB: ‘De Boissieu heeft een heel goed contact met president Chirac. Hij kan hem om de zoveel tijd een halfuurtje spreken. Hij geeft hem weieens iets door. Of hij zegt: “De president wil dit of dat.” Zo heb ik kunnen arrangeren dat Kok en Chirac elkaar twintig minuten apart spraken op de top van Pörtschach in oktober.’

Spierenburg heeft moeite met de ‘hoge toon’ waarop de VVD de verdediging eist van het Nederlands belang: ‘Meneer Bolkestein, voor wie ik veel respect heb, voorop. Ze doen alsof we nooit behoorlijk onderhandeld hebben. Nou, ik ben niet ijdel, maar dat betwist ik.’

Nederland is van netto-ontvanger nettobetaler geworden

‘Ja,’ reageert Bot, ‘Nederland heeft altijd buitengewoon goed op zijn tellen gepast. Iedere PV heeft er zorgvuldig op toegezien dat er genoeg binnenkwam.’ Pas sinds het besluit van de top van Edinburgh in december 1992 moet Nederland meer bijdragen aan de Europese kas dan het eruit krijgt en is het daarmee ‘nettobetaler’ geworden. Alle jaren ervoor was het ‘netto-ontvanger’.

Bot en toenmalig thesauriergeneraal Henk Brouwer waarschuwden premier Ruud Lubbers, minister van Buitenlandse Zaken Hans van de Broek en minister Wim Kok van Financiën in Edinburgh voor een verslechtering van de Nederlandse financiële positie. ‘Henk Brouwer en ik stuurden briefjes naar boven om ze daar op te wijzen,’ zegt Bot. ‘Dat hebben ze dus geweten. Maar het was een afweging. We waren bereid iets op te offeren om die andere vis te vangen: een Nederlandse voorzitter van de Europese Commissie. Dat spel is helaas mislukt. Maar het is doelbewust gebeurd.’

Kennelijk had Ruud Lubbers er in 1992 miljarden guldens per jaar voor over om in 1995 voorzitter te worden van de Europese Commissie, het dagelijks EU-bestuur. ‘Offers die je van tevoren brengt, worden geïncasseerd, maar daar krijg je nooit iets voor terug,’ vervolgt Bot. ‘Daarom was ik niet blij met het besluit van Edinburgh. In de Unie moet je altijd gelijk oversteken. Dat is gebleken.’

DS: ‘De begrijp wel dat Nederland nu wat veel betaalt, maar het is overdreven om meteen zo veel kabaal te maken nadat we jarenlang geprofiteerd hebben,’ zegt Spierenburg.

‘Nou, daar moet ik tegenover stellen…’ Bot kan zijn zin niet afmaken. Spierenburg schiet in de lach. Hij weet: een onderhandelaar hoort achter zijn standpunt te staan. ‘Hij moet wel,’ grinnikt de meester.

Zuidelijke lidstaten houden vast aan eigenbelang

De leerling, zelf meester geworden, vervolgt: ‘Vroeger waren landen veel meer bereid een veer te laten voor de Europese integratie – behalve Frankrijk, waarmee je altijd harde noten moest kraken. In het Europa van de Vijftien houden de zuidelijke lidstaten op elk onderwerp vast aan hun eigenbelang.

De Portugezen zijn bereid voor honderd miljoen gulden de besluitvorming twee jaar stil te leggen. Spanje, Griekenland en Denemarken maken excessieve heibel om hun deel binnen te krijg en. Als je niet met dezelfde kracht, overtuiging en luidheid je standpunt kenbaar maakt, word je terzijde geschoven. Alleen door die heisa te maken, maken we duidelijk dat er een grens is aan wat we bereid zijn uit te geven.’

DS: ‘Dat begrijp ik. De toestand is veranderd. Het solidariteitsgevoel is afgenomen. Zelfs bij de Fransen was er vroeger meer solidariteitsgevoel. De generaal wilde de Gemeenschap wel in stand houden. Dat vergeet men weleens.’

Heel discreet staat mevrouw Bot op. De toehoorster, op de achtergrond aanwezig, grijpt in stilte in. Het gesprek heeft lang genoeg geduurd, weet ze. Al lijkt de oud-ambassadeur, die in februari (1999) negentig wordt, niet moe.

Nog even vergelijken beide mannen hun werk, toen en nu. ‘Het spel is ingewikkelder geworden,’ zegt Bot, ‘maar de basis van het spel is gelijk gebleven. Toen ik op de PV terugkwam, zes jaar geleden, was het alsof ik nooit was weggeweest. Je moet meer rekening houden met het Europees Parlement. Maar het spel tussen de Permanent Vertegenwoordigers is niet essentieel veranderd. Ik was in twee dagen ingewerkt.’

DS: ‘Ja, maar met al die ministers en doordat de onderhandelingen zo veel meer openbaar gebeuren… Mijn positie was al niet makkelijk. Maar het is moeilijker geworden. Ik benijd je niet.’ En zo gaan de meester en de leerling uit elkaar. Wie is wie? De tijd lijkt zijn greep op het leven verloren te hebben. Europa verandert maar is nog steeds hetzelfde. Van 1964 naar 1998 is het slechts een sprongetje. De twee mannen geven elkaar de hand: vijftig jaar geschiedenis van Nederland in Europa.