Of het nu gaat om het klimaat- en milieubeleid van het kabinet of om asielwetgeving: elk politiek dossier komt vroeg of laat terecht bij de Afdeling advisering van de Raad van State. In dit tweeluik beantwoordt EW de belangrijkste vragen over het eeuwenoude adviesorgaan van de regering.
‘Raad van State fileert “onuitvoerbare” verzekering voor zelfstandigen (de Baz)’, ‘Raad van State kraakt twee wetten op één dag’, ‘Raad van State negatief over controversieel amendement over illegaliteit’. Wie het nieuws volgt, kan al snel denken dat de afdeling advisering van de Raad van State vooral een contrair staatsorgaan is, een dwarsligger.
Maar is dat wel zo? En waarover adviseert de Raad eigenlijk allemaal? Vijf vragen en antwoorden over een van de oudste staatsinstellingen van Nederland. De geschiedenis ervan gaat terug tot 1531, de tijd van Karel V.
Waarover adviseert de Raad van State?
Volgens artikel 73 van de Grondwet adviseert de Raad van State over wetsvoorstellen (zowel van de regering als van initiatiefnemers uit de Tweede Kamer), algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en verdragen die Nederland wil afsluiten.
Incidenteel adviseert de Raad ook buiten de Grondwet om. Saillant voorbeeld daarvan is het advies van de Raad van State over het zogeheten ‘illegalenamendement’, ingebracht tijdens een debat in 2025 over de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel in de Tweede Kamer.
In principe komt het zelden voor dat de Raad zich moet buigen over een amendement. Er ligt dan immers al een advies over het wetsvoorstel zelf. Dat de Raad een advies moest uitbrengen over een amendement dat al áángenomen was, was nog niet eerder vertoond.
Toch gebeurde het, op instigatie van SGP en NSC. Beide partijen steunden het amendement op voorwaarde dat de Raad er later nog een advies over zou uitbrengen.
Hoogleraar staatsrecht Wim Voermans reageerde verbouwereerd: ‘Het moet niet gekker worden: blind ingestemd en DAARNA moet er dan advies van de Raad van State komen. Voor wie is dat dan?’
Hoe verloopt zo’n advies van de Raad van State (meestal)?
- Het ministerie (of een Kamerlid) dient een (initiatief-)wetsvoorstel in bij de Raad van State.
- De Afdeling advisering bestudeert het voorstel en schrijft een advies.
- De regering (of initiatiefnemer) reageert met een nader rapport.
- Beide stukken worden openbaar gemaakt en gaan mee naar de Kamer.
Waarnaar kijkt de Afdeling advisering van de Raad van State?
In het beoordelingskader van de Raad van State staan de volgende onderdelen centraal:
- Rechtmatigheid: is het voorstel in overeenstemming met de Grondwet, verdragen en het EU-recht?
- Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid: kan de overheid het voorstel in de praktijk uitvoeren?
- Effectiviteit: bereikt het voorstel het beoogde doel?
- Proportionaliteit: staan de middelen in verhouding tot het doel?
- Wetgevingskwaliteit: helderheid, consistentie en samenhang van de regels.
Interessant is de vraag in hoeverre de Raad van State politiek bedrijft. De Raad benadrukt zelf zich bewust te zijn van ‘de maatschappelijke en politieke context waarin wet- en regelgeving tot stand komen’. Zulke voorstellen zijn per definitie politiek van aard, maar, zo stelt de Raad, ‘daarover wordt geen oordeel geveld’.
Critici stellen dat vragen als ‘Welk(e) publiek(e) belang(en) is (zijn) aan de orde?’ of ‘Wat zijn de gevolgen voor betrokken partijen en zijn er te voorziene (positieve of negatieve) neveneffecten op andere beleidsterreinen?’ bij uitstek politieke kwesties zijn. Ze gaan immers over waardentoedeling en het afwegen van belangen.
Lees ook: Politici en rechters botsen steeds vaker over beleid en verdragen – dit is waarom
Is de Raad van State zo negatief?
In de praktijk valt dat reuze mee. Het leeuwendeel van de honderden wetsvoorstellen die de Raad van State jaarlijks beoordeelt, krijgt een positief advies. Slechts circa 7 procent krijgt een negatief oordeel.
Ook is het niet zo dat het staatsorgaan in 2025 veel kritischer is geworden, aldus Thom de Graaf, vicevoorzitter van de Raad van State. Volgens hem heeft de Raad in het afgelopen jaar ‘niet meer negatieve adviezen uitgebracht dan bij kabinetten van Rutte, Balkenende en Kok’.
Is het advies van de Raad van State bindend?
Het advies van de Raad van State weegt zwaar in het wetgevingsproces. Een kritisch oordeel van het ‘constitutioneel geweten van Nederland’ kan oppositiepartijen waardevolle argumenten geven in het Kamerdebat en tot politieke druk leiden op bewindspersonen. Toch is het niet bindend; het staat ministers vrij om ervan af te wijken.
Dat gebeurde in het kabinet-Schoof volop. Onder anderen demissionair landbouwminister Femke Wiersma (BBB) legde het negatieve advies van de Raad over haar stikstofbeleid – ‘te vaag en in strijd met Europese wetten’ – naast zich neer, tot grote ergernis van de oppositie.
Demissionair minister van Wonen Mona Keijzer (eveneens BBB) deed hetzelfde, naar aanleiding van haar voorstel om de voorrang voor statushouders op de woningmarkt te schrappen. ‘Die adviezen heb je te wegen, maar het is niet zo dat ik een computer ben waar je een advies in stopt, waarna dat er vervolgens uitkomt,’ verdedigde ze haar keuze.
Ook Marjolein Faber (PVV) had geen boodschap aan het negatieve advies van de Raad van State over haar asielwetten. ‘Ik kan ermee doen wat ik wil,’ reageerde ze laconiek.
In het tweede deel komt de samenstelling van de afdeling advisering van de Raad van State aan bod.