In een alarmerend rapport legde de Nederlandse orde van advocaten onlangs de verkiezingsprogramma’s van politieke partijen langs de meetlat van de rechtsstaat. Maar dat rapport was nogal eenzijdig en hield geen rekening met de democratie, schrijft jurist Jip Stam in een artikel voor EW Podium.
Traditiegetrouw publiceerde de Nederlandse orde van advocaten in de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen een rapport over de rechtsstatelijkheid van de programma’s van politieke partijen. Een zevenkoppige commissie van ervaren juristen zocht uit welke plannen ‘de rechtsstaat kunnen verbeteren’ en welke daarmee ‘regelrecht in strijd zijn’. Aan de resultaten valt op dat bijvoorbeeld de versterking van de positie van (internationale) rechters als bevorderlijk voor de rechtsstaat wordt gezien, terwijl het opzeggen dan wel aanpassen van het VN-vluchtelingenverdrag het stempel ‘onrechtsstatelijk’ meekrijgt.
Jip Stam (1993) is politicoloog en jurist en werkt als docent en onderzoeker aan de Universiteit Leiden.
Dit is een artikel van EW Podium. Daarop publiceert de redactie van EW elke week meerdere artikelen van jonge schrijvers, die vanuit hun eigen onderzoek, expertise of werkervaring willen bijdragen aan het publieke debat.
De vraag is of dat wel terecht is. Brengt de opzegging van een internationaal (mensenrechten)verdrag inderdaad een ‘verzwakking’ van de rechtsstaat mee, en zo ja, is dat dan, zoals de commissie doet vermoeden, per definitie een slechte ontwikkeling? In beide gevallen is het antwoord: niet noodzakelijkerwijs. Naast het feit dat het rechtsstaatbegrip geen vastomlijnde inhoud en reikwijdte heeft, lijken de schrijvers van het rapport te vergeten dat de rechtsstaat zich steeds moet verhouden tot die andere pendant van ons staatsbestel, namelijk de democratie.
Maar wat is die ‘rechtsstaat’ eigenlijk?
Laat ik vooropstellen dat er op zichzelf niets mis is met een rechtsstatelijke ‘doorrekening’ van de plannen van politieke partijen. We weten maar al te goed, uit het recente en minder recente verleden, dat tijdelijke democratische meerderheden flink wat schade kunnen aanrichten aan allerlei rechtsstatelijke waarborgen, zoals grondrechten, onafhankelijke rechtspraak en democratische spelregels. Bovendien is het denkbaar dat dergelijk geknoei aan de rechtsstaat ook in Nederland zou kunnen gebeuren. De rechtsstaat is namelijk, aldus het rapport, ‘nooit vanzelfsprekend’.
Maar om te kunnen bepalen of de Nederlandse rechtsstaat door verkiezingsbeloften van bepaalde partijen daadwerkelijk gevaar loopt, heb je wel een scherpe en hanteerbare definitie van ‘de rechtsstaat’ nodig. Waarschijnlijk met dat doel voor ogen formuleerde de commissie drie ‘minimumeisen’. De eerste daarvan is het legaliteitsbeginsel, oftewel de eis dat de overheid uitsluitend mag handelen op basis van de wet en dat deze wettelijke basis duidelijk en voldoende kenbaar moet zijn. Heldere normen maken het overheidsoptreden immers voorspelbaarder, en dat draagt ertoe bij dat onze vrijheden geen lege hulzen worden en de begrenzing ervan niet aan willekeur ten prooi valt.
Niet toevallig is de tweede minimumeis de ‘eerbiediging van fundamentele rechten en vrijheden’, waarmee de commissie zich zegt te beperken tot de klassieke grondrechten, oftewel de rechten die essentieel zijn voor de ‘politieke of sociaal-economische participatie’ en om die reden niet door democratische meerderheden mogen worden aangetast. De derde eis, ‘effectieve toegang tot een onafhankelijke rechter’, volgt logisch uit de eerste twee. Vrijheidsrechten zijn niet meer dan letters op geduldig papier als ze niet worden beschermd door een onafhankelijke rechter.
Een onbetrouwbare maatstaf
Op het eerste gezicht is met de drie ‘minimumeisen’ niets mis. Inderdaad vormen ze de kern van een goed functionerende rechtsstaat, waarbij je zou kunnen stellen dat de bescherming van fundamentele rechten en vrijheden het voornaamste doel is en de eisen van legaliteit en toegang tot de rechter twee essentiële middelen. Wordt aan deze middelen getornd, dan houdt dit logischerwijs een verzwakking van de rechtsstaat in. Worden zij gehandhaafd of versterkt, dan levert dat juist rechtsstatelijke winst op. Dat de commissie positief oordeelt over de voorstellen van onder meer PvdA en D66 tot verlaging van de griffierechten en verhoging van het budget van de rechterlijke macht, is dan ook niet verrassend. Hetzelfde geldt voor het uitbreiden van de bevoegdheden van het Europees Hof van Justitie – een voorstel van GroenLinks.
Rechtsstaat? Overheid is helemaal niet zo betrouwbaar, schreef Geerten Waling in 2019
Toch is het, in tegenstelling tot wat de commissie lijkt te suggereren, niet zo dat aanpassing of afschaffing van rechtsstatelijke waarborgen gelijk een aantasting van de rechtsstaat oplevert. Het hangt er namelijk maar net vanaf hoe ruim je het begrip ‘fundamentele rechten en vrijheden’ definieert, oftewel welke rechten en vrijheden gelden als fundamenteel en welke niet. En juist hierin schiet het rapport evident tekort. De aanvankelijke verwijzing naar de klassieke grondrechten wordt namelijk niet of nauwelijks uitgewerkt, waardoor het begrip ‘fundamentele rechten en vrijheden’ behoorlijk vaag blijft en op verschillende manieren kan worden uitgelegd. Als gevolg daarvan wordt het geven van een betrouwbare en onpartijdige beoordeling van de partijprogramma’s ernstig bemoeilijkt.
Dit blijkt ook wel als het rapport de aanpassing (of opzegging) van het VN-vluchtelingenverdrag als ‘strijdig met de rechtsstaat’ bestempelt, omdat daarmee de waarborging van ‘universele mensenrechten’ in het geding zou komen. Welke rechten hier precies worden bedoeld en waarom deze essentieel zijn voor onze rechtsstaat, wordt echter niet toegelicht. Een ander voorbeeld is het voornemen van – wederom – verschillende partijen om de buitenlandse financiering voor politieke en religieuze instellingen te beperken. Omdat die partijen wijzen op de bijzondere rol van moskeeën, beschouwt de commissie zulke plannen als ‘stigmatisering van islamitische gelovigen’ en strijdig met ‘de rechtsstaat in de 21ste eeuw’.
Opnieuw wordt niet duidelijk gemaakt welke fundamentele rechten en vrijheden precies worden bedreigd, laat staan waarom de inperking ervan de rechtsstaat zou bedreigen.
Vergeet de democratie niet
Doordat de commissie het begrip ‘rechtsstaat’ onvoldoende afbakent, sluipt er dus een bepaalde willekeur in de beoordeling van de partijprogramma’s. Zonder argumenten duwt de commissie allerlei partijen in het verdomhoekje, alleen maar omdat zij iets aan de omvang of het functioneren van de rechtsstaat willen veranderen. Tegelijkertijd ademt het rapport een sterke voorkeur voor het behoud en vooral de uitbreiding van rechtsstatelijke normen. Alsof alle wetten en verdragen met een rechtsstatelijk karakter die ooit tot stand zijn gekomen (en nog tot stand zullen komen) in beton zijn gegoten en elke poging om daar iets aan te veranderen per definitie een doodzonde is.
Een dergelijke houding is niet alleen eenzijdig, maar uiteindelijk ook schadelijk voor de rechtsstaat zelf. Inflatie van fundamentele rechten en vrijheden kan er namelijk toe leiden dat de normen die daadwerkelijk fundamenteel en onmisbaar zijn op den duur vergeten en ondergesneeuwd raken. Bovendien maakt een steeds groter aantal ‘onaantastbare’ rechten en vrijheden de democratische speelruimte van gekozen volksvertegenwoordiging steeds kleiner en de ruimte voor de rechtspraak om die leemte op te vullen groter. Het uitgelezen voorbeeld daarvan is de Urgenda-klimaatzaak, waarbij de rechter onder verwijzing naar het ‘recht op leven’ de staat een bevel gaf tot CO2-reductie.
Lees ook dit essay van Thom de Graaf over de rechtsstaat: Beperking vrijheid kent grenzen
Dat de commissie de (wellicht terechte) kritiek van politici op dit soort procedures afdoet als ‘een risico voor de rechtsstaat’ zonder inhoudelijke toelichting, is een typische maar ook zorgwekkende reflex van veel juristen. Die willen vanuit hun voorliefde voor de rechtsstaat het belang van de democratie nogal eens uit het oog verliezen.
Het was daarom beter geweest als de commissie, naast kiezen van een betere maatstaf voor rechtsstatelijkheid, zich had verdiept in het precaire, maar ook noodzakelijke evenwicht tussen democratie en rechtsstaat. Al was het maar omdat de toenemende invloed van de rechtspraak op democratische besluitvorming op den duur juist het vertrouwen in de rechtsstaat kan ondermijnen. En dat is het laatste wat de Nederlandse orde van advocaten zou moeten willen.
Wil jij een reactie geven op dit artikel? Discussieer mee! Stuur een reactie van minimaal 200 woorden naar ewpodium@ewmagazine.nl. Inhoudelijke reacties die voldoen aan de algemene fatsoensnormen worden geplaatst onder dit bericht. Zie voorwaarden.