De democratische rechtsstaat grondig verbouwen. Het komt zelden voor en snel gaat het al helemaal niet. Een kansrijke vernieuwing zou de constitutionele toetsing zijn. In het Regeerakkoord spraken de coalitiepartijen af om dit te onderzoeken, en nu ziet de Raad van State kansen. Maar wat is het?
1. Wat is constitutionele toetsing?
Een van de bekendste voorbeelden ter wereld is het Amerikaanse Hooggerechtshof. Daar mogen rechters toetsen of wetten in overeenstemming zijn met de Amerikaanse Grondwet. In Nederland mogen rechters dat niet. Constitutionele toetsing zou Nederlandse rechters in staat stellen te beoordelen of een wet in overeenstemming is met de Grondwet, de belangrijkste wet van Nederland.
Lees ook van vicevoorzitter van de Raad van State, Thom de Graaf: ‘Investeer in vertrouwen’
In een recent advies laat de Raad van State, onafhankelijk adviseur van de regering over wetgeving en bestuur en de hoogste algemene bestuursrechter van het land, zich positief uit over de mogelijkheid om constitutionele toetsing mogelijk te maken. Op dit moment is Nederland een van de weinige landen ter wereld waar dat expliciet is verboden. In sommige landen mogen rechters zelf zo’n toets uitvoeren. In bijvoorbeeld de Verenigde Staten, maar ook in Duitsland is daarvoor een speciaal hof ingesteld.
2. Waarom mogen rechters niet aan de Grondwet toetsen?
Artikel 120 van de Grondwet verbiedt de toetsing van formele wetten aan de Grondwet, het Statuut voor het Koninkrijk en algemene rechtsbeginselen. Formeel luidt de tekst van het artikel: ‘De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.’ Sinds 1983 staat het artikel in de huidige vorm in de Grondwet, maar de gedachte daarachter werd al geformuleerd in 1848. Johan Rudolf Thorbecke, grondlegger van de moderne parlementaire democratie, toonde zich destijds overigens fel tegenstander van het verbod.
Het artikel zorgt ervoor dat een rechter niet kan bepalen of een wet in overeenstemming is met de Grondwet. Het artikel is opgenomen om te voorkomen dat een rechter zich uitspreekt over de rechtmatigheid van wetten. Het idee is dat de volksvertegenwoordiging, in de Eerste Kamer en Tweede Kamer, dat weegt, terwijl zij de wet opstellen.
Opvallend is dat rechters in Nederland wel mogen toetsen aan Europese verdragen, zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens (EVRM) en het Recht van de Europese Unie. Veel bepalingen uit die verdragen komen overeen met de Nederlandse Grondwet. Het opheffen van het toetsingsverbod zou de Grondwet zo weer belangrijker maken.
3. Op welke manier kan het worden ingevoerd?
In het advies van de Raad van State aan minister voor Rechtsbescherming Franc Weerwind (D66) wordt stilgestaan bij twee varianten. Een variant waarbij alle individuele rechters en alle rechterlijke colleges aan de Grondwet kunnen toetsen en een variant waarbij dat op slechts één plek kan: in een constitutioneel hof.
De Raad van State verklaart zich voorstander van de eerste variant. Volgens de afdeling Bestuursrechtspraak past gedecentraliseerde toetsing beter bij het Nederlandse rechtsstelsel. De invoering van een apart hof zou de meerwaarde daarvan voor de burger kunnen ondergraven door ingewikkelde procedures.
Daarmee wijkt de Raad van State af van de lijn van de staatscommissie parlementair stelsel uit 2018. Die commissie had de opdracht aanbevelingen te doen om de parlementaire democratie en het parlementair stelsel toekomstbestendig te maken. Een apart constitutioneel hof zag die commissie juist wel als een voordeel. Het concentreren van de toetsing zou beter zijn voor de rechtszekerheid en de rechtseenheid. In tegenstelling tot de Raad van State dacht de commissie dat het ook tot minder ingewikkelde procedures zou leiden.
4. Wie zijn voorstander?
De coalitiepartijen in kabinet-Rutte IV (VVD, D66, CDA en ChristenUnie) spraken in het Regeerakkoord af om de uitwerking van constitutionele toetsing ‘ter hand’ te nemen. Dat is nog geen garantie dat de partijen voor een invoering zijn. Dat zal vermoedelijk afhangen van de manier waarop.
Om constitutionele toetsing in te voeren, is bovendien een wijziging van de Grondwet nodig. Dat is een ingewikkelde procedure: de Eerste en Tweede Kamer moeten eerst met een meerderheid instemmen, en na de ontbinding van de Tweede Kamer en het verkiezen van een nieuwe Tweede Kamer moeten zowel de Eerste als Tweede Kamer met tweederde meerderheid opnieuw voor het voorstel stemmen.
In 2002 trachtte toenmalig GroenLinks-leider Femke Halsema constitutionele toetsing in te voeren. Dat strandde tijdens de tweede lezing van het voorstel. Toen er geen tweederde meerderheid voor bleek te zijn, werd het niet meer in stemming gebracht.