Het drama dat zich ontvouwt in Afghanistan, is een tragedie voor Afghanen die geen kant op kunnen, voor nabestaanden van omgekomen militairen en voor alle veteranen. Was hun offer het waard? Laten we de Afghanen in de steek? Hoogleraar Militair Operationele Wetenschappen Frans Osinga blikt terug.
Het lot van de Afghanen is allerminst zeker gezien de geschiedenis van de Taliban, die al hebben aangekondigd dat Afghanistan geen democratie zal worden. Is het Westen, zoals de Duitse president Frank-Walter Steinmeier op 17 augustus stelde, hiervoor verantwoordelijk en is het een keerpunt met grote geopolitieke gevolgen? Terechte zorgen en morele vragen. De roep om humanitaire hulp te gaan bieden, is dan ook begrijpelijk.
Niemand kan verbaasd zijn: uitkomst stond al lang vast
Professor Dr. Frans Osinga is Hoogleraar Militair Operationele Wetenschappen aan de Nederlandse Defensie Academie te Breda en Bijzonder Hoogleraar War Studies aan de Universiteit Leiden.
Ingezonden opinieartikelen worden geselecteerd door de redactie, maar vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs het standpunt van EW.
Maar voor wie terugkijkt naar het verloop van de westerse bemoeienis in Afghanistan in de afgelopen twintig jaar, is de afloop niet verrassend. Niemand kan verbaasd zijn over dit westerse echec, ook niet over het tempo van de opmars van de Taliban. Afghanistan was een missie te ver. De uitkomst stond al lang vast en verontwaardiging over de Amerikaanse uittocht bestaat deels ook uit krokodillentranen. Afghanistan was al lang gedaald naar de periferie op de westerse lijst van veiligheidspolitieke prioriteiten. Europese landen hadden al jaren geleden hun commitment voor en interesse in de opbouwmissie verloren.
Die veiligheidspolitieke heroriëntatie had vele oorzaken, zoals het uitblijven van tastbare resultaten van de missie, corruptie in Afghanistan, toenemende aantallen slachtoffers onder eigen militairen, de economische en financiële crisis van 2008-9, de crisis in Libië in 2011, de burgeroorlog in Syrië, opkomst van radicale islamitische bewegingen in delen van Afrika, de nucleaire plannen van Iran, de opkomst van ISIS in Irak, de vluchtelingenstromen, bezuinigingen op defensie en, vanaf 2014, de Russische annexatie van de Krim.
Afghanistan was een dure ‘war of choice’ en het was steeds moeilijker om uit te leggen waarom de missie daar verband hield met de veiligheidspolitieke belangen hier in Europese landen of de VS. De NAVO focust zich sinds 2014 op de bondgenootschappelijke verdediging. Voor de VS domineerde de opkomst van China als ‘peer-competitor’ al tijdens de regering van president Barack Obama het strategische denken. Ook de EU ziet zich met haar nieuwe veiligheidsstrategie van 2016 existentieel bedreigd en belijdt in woord nog zeker humanitaire belangen, maar richt zich ook steeds nadrukkelijker op de bescherming van de Europese waarden, veiligheid en economie. Dit mede in het licht van het immigratieprobleem, cyberaanvallen en andere hybride dreigingen die Europese maatschappijen kunnen ontwrichten.
Bidens besluit om zich volledig terug te trekken, is dan ook begrijpelijk en in lijn met beslissingen die zijn voorgangers hebben genomen. De optie om te blijven met 2.000-3.000 man zou, met de politieke dynamiek in Afghanistan, op langere termijn weinig verschil hebben gemaakt, zeker gezien het feit dat ook de 110.000 man die ISAF ooit groot was, niet tot stabilisatie heeft geleid.
Waarom bleef succes uit?
De Duitse president Steinmeier heeft gelijk als hij stelt dat het vertrek een zoektocht naar de oorzaak van het falen van het Westen noodzakelijk maakt en wat die inzichten betekenen. Oorzaken te over. Dit echec heeft vele wortels. Een kort overzicht dat begint met de torenhoge ambities die de wereldgemeenschap aan de VS en andere westerse landen oplegde tijdens de conferentie in december 2001 in Bonn. Nadat de VS, in reactie op de aanslagen van 9/11, Al Qa’ida en de Taliban hadden verdreven in een indrukwekkende korte militaire operatie, werd besloten om Afghanistan om te bouwen tot een liberale democratie met een nieuwe grondwet en een parlementair stelsel waarin alle geledingen (exclusief de Taliban) zouden deelnemen.
Meer over dit onderwerp: Angst voor Afghaanse exodus na val van Kabul
Dat reflecteerde de mindset in veiligheidspolitieke en academische kringen. Humanitaire noodtoestanden, anarchie, terrorisme, georganiseerde criminaliteit en vluchtelingenstromen waren vaak het gevolg van falend staatsbestuur, ofwel failing states. Vanaf eind jaren negentig staat ‘human security’ hoog in het VN-vaandel en wordt ‘state building’ gezien als logische oplossing: westerse staten moesten falende staten helpen de bestuurlijke infrastructuur, de economie, onderwijs, gezondheidszorg, politieorganisatie, en het justitieapparaat op te bouwen en te zorgen voor lokale veiligheid. En het westerse model, gebaseerd op liberale waarden, (democratisch bestel, ‘rule of law’, mensenrechten, et cetera) werd als het logische sjabloon gezien.
Dit humanitaire motief werd – bijvoorbeeld in de Europese Veiligheidsstrategie van 2003 – ook gekoppeld aan eigen veiligheidspolitieke belangen: als risico’s, zoals terrorisme of vluchtelingenstromen, in de regio kunnen worden ingeperkt, zullen zij zich niet manifesteren in Europese landen. Europa moest, in deze nieuwe tijd van internationaal terrorisme, meer interventionistisch worden. Het was voor Europa, tot slot, ook belangrijk om deel te nemen aan de missie om daarmee de trans-Atlantische band te herstellen, die onder druk was komen te staan naar aanleiding van de Amerikaanse invasie in Irak in 2003. Maar of het mogelijk zou zijn om die maximalistische doelstellingen van de Bonn-conferentie te bereiken, was allerminst evident.
Maximale ambities, strategische vaagheid
Afghanistan was een diep gefragmenteerde, uiterst traditionele, onderontwikkelde maatschappij die geen traditie kent van effectief centraal staatsbestuur, noch een democratisch politiek bestel. De maakbaarheidsgedachte maskeerde het feit dat er geen historisch gevalideerd fundament voor een strategie was. In 2001 was er nauwelijks empirisch bewijs dat suggereerde dat een dergelijke onderneming kans van slagen zou hebben. Militairen hadden evenmin een doctrinaire blauwdruk hoe een wederopbouwmissie moest worden uitgevoerd.
Wat wel duidelijk was, was de noodzaak om naast militaire eenheden (voor de veiligheid), ook andere overheidsorganisaties en ngo’s te mobiliseren die expertise kunnen inbrengen op het gebied van onder meer justitie, politie, economie en landbouw. Dit wordt in Uruzgan (onterecht) de Dutch Approach genoemd, en elders de 3D-benadering – Defence, Diplomacy and Development. Het idee was dat militairen initieel voor de veiligheid zorgen en dat daarna andere actoren het voortouw zouden nemen om de andere pijlers van een stabiele welvarende maatschappij op te zetten.
Meer over de Nederlandse missie in Afghanistan: Guerrillaoorlog tegen een laaghartige, onzichtbare vijand
Er ging echter veel tijd voorbij voordat deze aanpak in de diverse provincies ook daadwerkelijk van de grond kwam. Samenwerking tot stand brengen tussen diverse organisaties bleek, net als in de commerciële wereld, tijdrovend en moeizaam. En landen vulden de wederopbouw activiteiten vervolgens op verschillende wijzen en in verschillende tempo’s in binnen de provincie waar hun troepen zich bevonden.
Er was geen sprake van een coherente coalitiestrategie, maar, zoals mijn collega Martijn Kitzen stelde, van strategische vaagheid, temeer daar de VS, naast wederopbouwactiviteiten, ook counterterrorisme-acties uitvoeren, waaraan overigens ook Nederland tot 2003 deelnam. Bovendien bestond er verschil in motivatie: sommige landen namen niet zozeer deel uit strategische overwegingen, maar om invulling te geven aan het NAVO-lidmaatschap. Dit vertaalde zich soms in een geringe bereidheid om desnoods met geweld de Taliban te bestrijden en zo de missie tot een succes te brengen.
Ook bleek het moeilijk om aan te geven wat succes inhoudt in een state building- missie. Hoe meet je dat? Uit de Afghanistan Papers die de Washington Post recent publiceerde, is gebleken dat voortgangsrapportages bovendien gepolitiseerd werden teneinde succes te kunnen tonen.
De honderden miljarden die worden gespendeerd, leidden tot beperkte resultaten. Meer meisjes gaan naar school, het gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking stijgt, infrastructuur wordt aangelegd waardoor drinkwater en elektriciteit voor een toenemend aantal Afghanen beschikbaar is.
Maar, zoals de Council of Foreign Relations meldde, tegelijkertijd is in 2010 duidelijk dat 90 procent van minder dan 2 dollar per dag rond moet komen en de Afghaanse economie voor 75 procent afhankelijk is van buitenlandse steun. Er was echter geen stimulans voor Afghaanse bestuurders om aan te tonen dat Afghanistan op eigen benen kan staan, want dan zou de steun opdrogen. Er was sprake van, wat analisten zoals Verkoren, Paris, Sisk en Suhrke stelden, een dependency dilemma.
Van opbouw- naar vechtmissie
De capaciteit om de ambitieuze doelstelling te realiseren was ook ontoereikend. Landen stelden slechts minimale middelen beschikbaar, zeker de eerste paar jaren toen ISAF niet meer dan 20.000 man groot was. Pas in 2006 is ISAF aanwezig in geheel Afghanistan. In grote delen van Afghanistan was daardoor sprake van een security gap.
Die werd vanaf 2002 door de Taliban geleidelijk ingevuld, eerst vooral in zuidelijke provincies. Hun invloed nam toe onder meer door het opzetten van shadow governments. In provincies zoals Helmand en Uruzhan stijgt het aantal gewapende incidenten, hinderlagen en aanslagen met Improvised Explosive Devices. Afghanen die ISAF helpen worden bedreigd of erger. Steeds meer komt het wederopbouw-element in de verdrukking en moet veiligheid steeds feller worden bevochten. ISAF wordt een vechtmissie tegen een insurgency.
Lees ook: Het Afghaanse drama in vier episodes
Binnen westerse krijgsmachten, ook van de VS en het Verenigd Koninkrijk, blijkt expertise in irreguliere oorlogvoering verdampt; die moet worden herontdekt. Voor verschillende Europese landen zijn de ‘bodybags’ en de realisatie dat het om een insurgency gaat een schok. Het mandaat en de restrictieve Rules of Engagement die zij hun eenheden hebben opgelegd, zijn eigenlijk niet geschikt voor een counterinsurgency.
Succes in counterinsurgency, zo suggereert de geschiedenis, vereist politieke vasthoudendheid en bereidheid het geweldsniveau te escaleren. Naast hearts and minds winnen, vereist het keiharde militaire actie. Het is een type oorlogvoering dat traditioneel langdurig is, bloedig, en niet iets waar Europese landen voor hadden ingetekend. Dat was, in het licht van de ervaring in Bosnië opmerkelijk. Daar bleek dat ook een vredesoperatie uiteindelijk gaat over de inzet van militaire eenheden, inclusief militair geweld, om politieke doelstellingen te realiseren in een conflictgebied en daarmee voldoet het aan de gangbare definitie van oorlog.
Dat ISAF rond 2010 uiteindelijk 110.000 man sterk wordt, is te danken aan de Amerikaanse wil de missie tot een succes te maken. Maar die aanwas kwam te laat en was toch ook nog steeds te gering gezien de grootte van het land, de venijnige strijd en de veelheid aan militaire taken. Vanaf 2010 trekken Europese landen langzaamaan hun stutten. Vanaf eind 2014 verandert het in een trainingsmissie in de hoop ook dat Afghaanse autoriteiten meer verantwoordelijkheid zullen nemen voor de veiligheid en verdere opbouw.
Failliet van het liberal state building model
Dat blijft helaas uit. Warlords zijn weinig bereid tot het delen van macht, wat wel een vereiste is voor een democratisch proces. Zij zien hulpgoederen, buitenlandse financiële steun, ministeries en andere overheidsinstituten als een mogelijkheid hun eigen koffers te spekken en hun invloed te vergroten.
De legitimiteit van de overheid, inclusief de politie en het justitiële apparaat, is in de ogen van de bevolking dan ook gering. Corruptie tiert welig, ook binnen militaire eenheden, die bovendien slecht worden geleid en waar desertie frequent is. Al jaren is bekend dat ondanks alle westerse trainingsinspanningen, de daadwerkelijke gevechtskwaliteit van het Afghaanse leger zeer twijfelachtig is. Tragisch, want er sneuvelen 60.000 Afghaanse militairen.
Democratisering blijft een illusie, evenals stabiliteit. Dat was, volgens veel analisten, niet verrassend want Afghanistan was een diepverdeelde neo-patrimoniale maatschappij waar de noodzakelijke democratische instituties ontbreken en verkiezingen in Kabul voor de arme bevolking in de provincies niet echt de hoogste prioriteit hebben. Kabul had sowieso weinig invloed in de provincies. Wijdverspreide corruptie ondermijnde het vertrouwen in politici, de rechtspraak en democratie. Daarnaast maakte de Taliban met aanslagen deelname aan politieke manifestaties en verkiezingen riskant.
Sinds een decennium is de wetenschappelijke consensus dat dit soort liberal statebuilding-missies, waarin topdown vanuit de hoofdstad getracht wordt om het westerse model op te leggen, onhaalbaar zijn in dergelijke politieke culturen.
Lees ook dit commentaar van Robbert de Witt: Wat het Westen ook doet, het is nooit goed
De Britse hoogleraar Theo Farrell noemde de missie ‘unwinnable’ in zijn uitstekende lijvige analyse van ISAF. Diet geeft goed aan wat voor complexe missie westerse landen op zich namen. Die titel is deels echter ook misplaatst. Op militair gebied is namelijk terdege veel goed gegaan: Al Qa’ida is verdreven. Bovendien, gezien de omvang en duur van de missie zijn er aan westerse zijde, vergeleken met bijvoorbeeld de oorlog in Vietnam, weinig slachtoffers te betreuren. Bovendien heeft het Westen niet verloren (de Afghaanse bevolking tragisch genoeg wel). Een missie als deze ‘win’ je niet, want het wordt niet beslist in een militaire confrontatie. Europese landen hebben zich simpelweg teruggetrokken en, na 20 jaar en 2 triljoen dollar en 2.700 militaire slachtoffers, is het voor de Verenigde Staten ook genoeg.
Het markeert de trend sinds 2010 waarin westerse landen steeds moeilijker te enthousiasmeren zijn voor vredesoperaties. Dat is een verlies voor de internationale gemeenschap. Nadat de operatie in Libië het draagvlak van de Responsibility to Protect-doctrine van de VN had ondermijnd, heeft de ‘Afghanistan hangover’ geleid tot grote terughoudendheid om soortgelijke omvangrijke vredesmissies – die toch gewoon ook op oorlogvoering neerkomen – in de toekomst op touw te zetten. In plaats van grootschalige interventies worden potentiële risico’s in toom gehouden met beperkte vredesoperaties en missies van special forces, vliegtuigen en drones, wat al als surrogaatoorlogvoering is bestempeld.
Een keerpunt? Waarschijnlijk niet
De Duitse president Steinmeier overdreef toen hij zei dat dit een keerpunt is dat de wereld zal veranderen. Zeker, de terugtocht zal koren op de propagandamolen zijn voor diverse jihadistische groeperingen, de invloed van de VS in de regio zal verder afnemen en die van China en Iran toenemen. En zeker, de terugtrekking had eleganter gekund – de aanpak van de evacuatie is een blamage die Amerikaanse Republikeinen kunnen uitbuiten tijdens de tussentijdse verkiezingen.
De dramatische beelden moeten vanuit veiligheidspolitiek opzicht echter ook worden gerelativeerd. Het vertrek van ook de laatste Amerikaanse eenheden kon niet veel langer worden uitgesteld. Bovendien, zo belangrijk was Afghanistan al niet meer. Reputatieschade, die sommige analisten voorspellen, was allang een feit, want al sinds het einde van ISAF in 2014 en de Amerikaanse stabilisatiemissie in Irak is duidelijk wat het Westen niet kan: het transformeren van een niet-westerse maatschappij in een maatschappij met liberale grondslag.
Het huidige hartverscheurende drama in Afghanistan is dan ook geen keerpunt maar veeleer een langverwachte epiloog van een missie te ver, in een wereld waarin westerse landen vanwege nieuwe dreigingen en tanende machtsposities al een tijd geleden de veiligheidspolitieke prioriteiten hadden verlegd.