Nu de verkiezingscampagne achter de rug is en het stof is neergedaald, kunnen partijen zich richten op de volgende horde: het vormen van een nieuw kabinet. Welke partijen komen in de coalitie en welke in de oppositie?
De ervaring leert dat zoiets niet van de ene op de andere dag geregeld is. Bij de vorige verkiezingen duurde het welgeteld 193 dagen voor een nieuw kabinet was geïnstalleerd, net iets meer dan een half jaar. De verkiezingen daarvoor leidden zelfs tot een nieuw record: liefst 299 dagen waren er nodig voor kabinet-Rutte IV in 2021 (eindelijk) aan de slag kon.
Werk aan de winkel dus. Maar wat gebeurt er eigenlijk in die cruciale periode na de verkiezingen? Welke staatsrechtelijke stappen zijn nodig voor een nieuw kabinet? EW licht de belangrijkste toe, aan de hand van drie politieke hoofdrolspelers in de formatie.
-
De verkenner
Wat doet een verkenner?
Het formatieproces begint met een verkenner. Die onderzoekt op basis van de verkiezingsuitslag en gesprekken met de fractievoorzitters, welke partijen de meeste kans maken om samen een succesvolle coalitie te vormen.
Kameragenda voor komende weken
- Snel na verkiezingen: Kamervoorzitter ontvangt alle lijsttrekkers. Zij wijzen de verkenner aan.
- 6 en 7 november: de commissie voor het Onderzoek van de Geloofsbrieven controleert de processen-verbaal van de stembureaus.
- 7 november: Kiesraad stelt definitieve verkiezingsuitslag vast.
- 10 november: de commissie voor het Onderzoek van de Geloofsbrieven controleert de geloofsbrieven van alle gekozen Kamerleden.
- 11 november: afscheid van vertrekkende Kamerleden.
- 12 november: installatie nieuwe Tweede Kamer en tijdelijke Kamervoorzitter.
- Medio november: verkiezing Kamervoorzitter.
Vervolgens rapporteert de verkenner zijn of haar bevindingen aan de Tweede Kamer en doet aanbevelingen over de volgende stap in het formatieproces. In dat debat kan de Kamer vragen om toelichting of aanvullende informatie.
Wie kiest de verkenner?
De Tweede Kamer. Belangrijk om te vermelden is dat de ‘verkenner’ zoals we die nu kennen een relatief nieuwe figuur is in het formatieproces. Tot 2012 voerde de Koning of Koningin nog gesprekken met fractievoorzitters over mogelijke coalities en wees het staatshoofd de informateur(s) aan.
Wel deed in de jaren daarvoor de ‘verkenner’ al langzaam maar zeker zijn intrede. Eerst als informateur ‘met verkennende taken’, pas later – in 2012 – als losstaande politieke actor.
Sindsdien heeft de Koning geen actieve rol meer in het proces, behalve bij de beëdiging van ministers en staatssecretarissen. Ook houdt de Kamervoorzitter de Koning geregeld op de hoogte van de voortgang van de formatie.
Waar de Koning dus meer naar de achtergrond verdween, nam het belang van de Tweede Kamer alleen maar toe. Dit, om ‘de democratische legitimatie van het formatieproces te vergroten’ en te zorgen voor meer ‘transparantie’.
In oktober 2023 is daar nog een belangrijke verandering aan toegevoegd. De Tweede Kamer besloot toen dat er nog maar één verkenner wordt benoemd en dat die persoon niet actief mag zijn in de landelijke politiek.
Dat besluit volgde op de tamelijk chaotisch verlopen verkenningsfase van 2021. VVD-senator Annemarie Jorritsma en demissionair minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren (D66) werden toen als duo-verkenners aangesteld, maar dat liep heel anders dan gepland.
Wat ging er ook alweer mis? Nadat verkenner Ollongren te horen kreeg dat ze corona had, snelde ze nietsvermoedend naar een taxi – een moment dat werd vastgelegd door een ANP-fotograaf (zie hierboven).
Wat bleek: door inzoomen werd de tekst op de papieren onder haar arm zichtbaar. Daarop stond een zinsnede die gelijk een bom onder de coalitie in aanbouw legde: ‘positie Omtzigt, functie elders’.
Het incident maakte pijnlijk duidelijk hoe kwetsbaar en politiek geladen de start van een formatie kan zijn. Vandaar dat in het najaar van 2023, een krappe maand voor de nieuwe verkiezingen, de functie van verkenner aan nieuwe regels werd onderworpen.
Aan bod kwam ook nog de optie om de functie van verkenner door één vast persoon te laten uitoefenen – een idee van de Raad van State, die kans zag haar eigen vicepresident als kandidaat aan te dragen. Maar zo ver wilde de Tweede Kamer (nog) niet gaan. Wie de verkenner dit jaar wordt, is dus onbekend.
-
De informateur
Wat doet de informateur?
Na de oriënterende fase breekt een periode aan waarin de gesprekken gerichter worden. De informateur speelt hierin een sleutelrol. Hij of zij gaat op basis van het verslag van de verkenner om de tafel met fracties die kansrijk worden geacht voor samenwerking.
Dat gebeurt op de inhoud. Partijen kijken samen met de informateur of er compromissen mogelijk zijn. Bij de vorige verkiezingen gebeurde dat op basis van de volgende thema’s: asiel en migratie, landbouw, bestaanszekerheid en koopkracht, zorg, volkshuisvesting, goed bestuur, veiligheid, financiën, rechtsstaat, buitenland en vestigingsklimaat.
Het staat partijen vrij om over andere onderwerpen te delibereren. Zo opperde de VVD de vorige keer tevergeefs dat er ook over klimaat en onderwijs zou moeten worden gesproken.
Wanneer de onderhandelingen slagen, is de taak van de informateur volbracht. Het eindverslag van de informateur fungeert dan als concept-regeerakkoord. Het vormt het fundament waarop de diverse partijen hun beleid verder kunnen gaan uitwerken.
Samenvattend: de informateur geeft richting aan zowel de samenstelling van de coalitie als de inhoud van het regeerprogramma. Geen oneerbiedig taakje.
Wie kiest de informateur?
Opnieuw de Tweede Kamer. Ook als de gesprekken mislukken, behoudt de Tweede Kamer het initiatief. De Kamer kan dan dezelfde of een nieuwe informateur aanwijzen om een nieuwe coalitie te onderzoeken.
Zo kunnen meerdere informateurs betrokken raken bij de vorming van een kabinet. Dat gebeurde bijvoorbeeld na de vorige verkiezingen, toen achtereenvolgens Ronald Plasterk, Kim Putters, Elbert Dijkgraaf en Richard van Zwol informateur waren.
-
De formateur
Wat doet de formateur?
Zodra er een regeerakkoord ligt, neemt de formateur het over. Hij of zij is verantwoordelijk voor de samenstelling van het kabinet, dat traditioneel bestaat uit ministers en staatssecretarissen.
Gebruikelijk is dat de coalitiepartijen kandidaten aandragen. Maar het komt ook voor dat de formateur zelf op zoek gaat naar geschikte kandidaten, bijvoorbeeld als er (met de informateur) afgesproken is om een zakenkabinet te vormen. In dat geval zoekt de formateur voor zijn of haar kabinet naar mensen van buiten de politiek – bijvoorbeeld topambtenaren, wetenschappers of bestuurders.
Met de kandidaten bespreekt de formateur eventuele nevenbelangen en andere mogelijke belemmeringen voor deelname aan het kabinet. Overigens voeren de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en de Belastingdienst (FIOD) voorafgaand aan deze gesprekken al een veiligheidsonderzoek en een controle op fiscale zaken uit.
Wie kiest de formateur?
Meestal is de formateur de lijsttrekker van de grootste partij in de Tweede Kamer en de beoogde minister-president. Indirect zou dat betekenen dat de kiezer bepaalt wie de formateur wordt – en de premier. Maar die vlieger gaat niet altijd op. Het laatste kabinet is daarvan misschien wel het beste voorbeeld.
Toen was PVV-leider Geert Wilders de lijsttrekker van de grootste partij, maar Raad van State-lid Richard van Zwol de formateur en topambtenaar Dick Schoof de uiteindelijke premier. Ongebruikelijk, maar niet staatsrechtelijk onjuist.
De vorming van een kabinet is niet in beton gegoten en kan afhankelijk zijn van de politieke omstandigheden van het moment. Gezien de huidige politieke situatie – vrijwel geen enkele partij wil met de PVV samenwerken – valt niet uit te sluiten dat die situatie zich dit jaar ook voordoet.
Zodra alle bewindspersonen door de Koning zijn beëdigd, volgt de traditionele bordesscène: de nieuwe regering wordt voor het eerst gezamenlijk gefotografeerd. Daarna bespreekt de Tweede Kamer de regeringsverklaring. Krijgt het kabinet het vertrouwen van de meerderheid, dan kan het officieel aan de slag – en is de kiezer klaar met wachten.